Müəllif: Ələsgər MƏMMƏDLİ
Redaktor: Ələsgər MƏMMƏDLİ
İngilis dilinə
tərcümə edən: Vüsal BEHBUDOV
Ələsgər MƏMMƏDLİ. “BİRLƏŞMƏK AZADLIĞI,
QHT QANUNVERİCİLİYİNİN HÜQUQİ ANALİZİ”,
Bakı, “Qanun” nəşriyyatı, 2015-ci il, 176 səh.
Kitabçada Azərbaycanda Birləşmək azadlığının hüquqi vəziyyəti,
qeyri-hökumət təşkilatlarının fəaliyyətini tənzimləyən qanunvericilik
aktlarının analizi, daxili üstün hüquqi sənədlərə və ölkənin tərəfdar
olduğu beynəlxalq normalara uyğunluğu araşdırılıb, son illərdə bu
sferada yaradılan hüquqi problemlər təhlil edilib. Təhlil nəticəsində
qanunvericiliyin ən çox dəyişikliklərə məruz qaldığı son iki ildə daha
sıx məhdudlaşdırıcı normalarla gündəmə gəldiyi məlum olur. Təssüf
ki, məhdudlaşdırıcı əlavə və dəyişikliklər sadəcə bir QHT qanunu
ilə məhdudlaşmır, keçən qısa dövr ərzində Qrant haqqında, Hüquqi
şəxslərin dövlət qeydiyyatı və dövlət reyestri haqqında Qanunlara
və İnzibati Xətalar Məcəlləsinə də müvafiq məhdudlaşdırıcı əlavə və
dəyişikliklər edilib. Dəyişiklik və əlavələrin böyük əksəriyyətinin məntiqi
nəticəsi qanunla müəyyən edilmiş birləşmək azadlığının sərhədlərini
daraltmaq, tamamilə bu sektorun fəaliyyətini hökumət nəzarəti
altında almaq, müstəqil mənbələrdən maliyyələşərək, ictimai sektorda
nərarətçı funksiyası həyata keçirən QHT-lərin fəaliyətini minimuma
endirmək yaxud tamamilə dayandırmaq olub. Dəyişikliklərin hər
birinin xarakterini açmaq üçün onların mahiyyəti, hüquqa uyğunluğu,
legitimliyi geniş şəkildə araşdırma mövzusu olub, aşağıdakı analizdə
öz əksini tapıb.
İctimai təşkilatlarla bağlı baş verən son hadisələr beynəlxalq
ictimaiyyətin də diqqətində olduğunu nəzərə alınaraq bu araşdırma ingilis
dilinə də tərcümə edilib, bu kitabçada yerləşdirilib.
ISBN 000000000000
© Ələsgər MƏMMƏDLİ, 2015
© Qanun Nəşriyyatı, 2015
QHT qanunvericiliyinin hüquqa uyğunluğunun Analizi
Xülasə
17 dekabr 2013-cü il tarixli 849-IVQD nömrəli Azərbaycan
Respublikasının Qanunu ilə Qeyri-hökumət təşkilatları
(ictimai birliklər və fondlar) haqqında Azərbaycan Respublikasının
qanununa 22, 17 oktyabr 2014-cü il tarixli,
№ 1082-IVQD-saylı Qanunla 4 olmaqla cəmi 26 fərqli
məhdudlaşdırıcı norma əlavə edildi və ya dəyişikliyə
məruz qaldı. Qanunun qəbul edildiyi 2000-ci ildən bəri
bir təşəbbüsdə ən çox dəyişiklik bu zaman dilimində oldu.
Təssüf ki, məhdudlaşdırıcı əlavə və dəyişikliklər bu Qanuna
olanlarla yekunlaşmayıb. Keçən qısa dövr ərzində Qrant
haqqında, Hüquqi şəxslərin dövlət qeydiyyatı və dövlət reyestri
haqqında Qanunlara və İnzibati Xətalar Məcəlləsinə
də müvafiq məhdudlaşdırıcı əlavə və dəyişikliklər edilib.
Dəyişiklik və əlavələrin böyük əksəriyyətinin məntiqi
nəticəsi qanunla müəyyən edilmiş birləşmək azadlığının
sərhədlərini daraltmaq, tamamilə bu sektorun fəaliyyətini
hökumət nəzarəti altında almaq, müstəqil mənbələrdən
maliyyələşərək, ictimai sektorda nərarətçı funksiyası
həyata keçirən QHT-lərin fəaliyətini minimuma endirmək
yaxud tamamilə dayandırmaq olmuşdur. Dəyişikliklərin
hər birinin mahiyyətini açmaq üçün onların mahiyyəti,
hüquqa uyğunluğu, legitimliyi geniş şəkildə araşdırma
mövzusu olmuş, aşağıdakı analizdə öz əksini tapmışdır.
Qanunvericiliyə edilən əlavə və dəyişikliklərin bir hissəsi
xarici dövlətlərin qeyri-hökumət təşkilatlarının filial və
nümayəndəliklərinin yaradılması və fəaliyyət göstərilməsi
ilə bağlı münasibətlərin yeni müstəviyə daşınması ilə
bağlıdır. Daha öncə bu Qanun xarici dövlətlərin qeyri-
4
hökumət təşkilatlarının filial və nümayəndəliklərinə şamil
edilmir, sadəcə yerli QHT və ictimai birliklərə, fondlara
şamil edilirdi. Yeni dəyişikliklər müxtəlif hökumətlərarası
Sazişlərlə ölkədə fəaliyyəti hüquqi çərçivəyə salınan və
Azərbaycan Respubilkası Humanitar yardım Komissiyası
tərəfindən koordinasiya edilən bu qurumlara ciddi nəzarət
və məhdudiyyətlər gətirilmiş, bir çox halda daha geniş
məhdudiyyətlərə məruz qoyulmuşdur.
Bundan belə, təsisçiləri əcnəbilər və ya xarici hüquqi
səxslər olan qeyri-hökumət təşkilatlarının filial və ya
nümayəndəliklərinin rəhbərlərinin müavinləri Azərbaycan
Respublikasının vətəndaşları olmalıdır. Bu dəyişikliklərdən
sonra xarici dövlətlərin qeyri-hökumət təşkilatları
tərəfindən Azərbaycan Respublikasının ərazisində yalnız
bir nümayəndəlik və ya filial yaradıla bilər. 2009-cu ildən
Azərbaycan Respublikasında xarici dövlətlərin qeyrihökumət
təşkilatlarının filial və nümayəndəliklərinin dövlət
qeydiyyatı həmin təşkilatlara bağlanmış saziş əsasında
həyata keçirilirdi. Yeni dəyişikliklə bu Sazişlərin müddətli
olması da nəzərdə tutulub. Bu istiqamətdə dəyişikliklərdən
biri də Qrant haqqında Qanuna olub. Artıq, qrant alan
resipiyentlər yerli donorlardan başqa yalnız o xarici donordan
qrant ala bilər ki, onlar Azərbaycan Hökuməti ilə
saziş bağlamış və onların filial və ya nümayəndəlikləri
ölkədə qeydiyyatdan keçmişdir. Bu norma ianələr üçün
də eyni ilə keçərlidir. Donor kimi tanınan qurumların siyahısını
isə Nazirlər Kabineti müəyyən edəcəkdir. Ayrıca,
Qrant haqqında Qanuna edilən dəyişikliyə əsasən
qrant müqaviləsi (qərarı) olmadan Azərbaycan Respublikasında
fəaliyyət göstərən dini qurumlar, qeyri-hökumət
təşkilatları, o cümlədən xarici dövlətlərin qeyri-hökumət
təşkilatlarının filial və nümayəndəlikləri maliyyə vəsaiti
şəklində və (və ya) başqa maddi formada yardım qəbul
5
edə bilməz. Ayrıca, qeydiyyata alınmaq sadəcə qrant
müqavilələrinə deyil, sub-qrantlara və qrant müqaviləsi
(qərarı) üzrə əlavə müqavilələrin, habelə müqavilələrin
(qərarların) müddətinin, məqsədinin, məbləğinin dəyişdirilməsi
hallarına da şamil olunur.
Bir digər dəyişikliyə görə, ianə edilən pul vəsaitləri
qeyri-hökumət təşkilatının, habelə xarici dövlətlərin qeyrihökumət
təşkilatlarının filial və ya nümayəndəliklərinin
bank hesabına köçürmə yolu ilə qəbul edilir və yalnız
iki yüz manatadək ianəni nağd şəkildə qəbul edə bilər.
Barəsində məlumat təqdim edilməmiş ianələr üzrə bank
əməliyyatları və hər hansı digər əməliyyatlar aparılması
son dəyişikliklərə görə qadağan edilmişdir.
Yeni dəyişikliklərdən sonra, xarici maliyyə mənbələri
hesabına xidmətlərin göstərilməsi və ya işlərin görülməsi
haqqında müqavilələrin qeydə alınması üçün qeyrihökumət
təşkilatı tərəfindən müvafiq icra hakimiyyəti
orqanına təqdim olunması şərti gətirilib. Daha öncə sadəcə
qrant müqavilələrinin qeydiyyatı nəzərdə tutulurdusa, indi
xidməti müqavilələr də qeydiyyata təqdim edilməlidir.
Qeydiyyata təqdim edilməyən xidməti müqavilələr üzrə
xidmətlər göstərən və ya işlər görən qeyri-hökumət təşkilatı
Azərbaycan Respublikasının İnzibati Xətalar Məcəlləsinə
əsasən məsuliyyət daşıyır.
Yeni əlavələrdən biri də qeyri-hökumət təşkilatlarının,
habelə xarici dövlətlərin qeyri-hökumət təşkilatlarının
filial və ya nümayəndəliklərinin fəaliyyətinin onların
nizamnamələrinə (əsasnamələrinə) və Azərbaycan Respublikasının
qanunvericiliyinə uyğunluğunun öyrənilməsi adı
altında, Ədliyyə Nazirliyinin istənilən vaxt müdaxilə imkanının
yaradılmasıdır. Həm də bu prosesə hər hansı etiraz
etmək məsuliyyət yaradır. Bu maddə ilə gətirilən bir digər
önəmli məhdudiyyət, qeyri-hökumət təşkilatına, habelə xa-
6
rici qeyri-hökumət təşkilatının filial və ya nümayəndəliyinə
bir il ərzində ikidən çox yazılı surətdə xəbərdarlıq və ya pozuntuların
aradan qaldırılması haqqında göstəriş verildiyi
halda qeyri-hökumət təşkilatı, habelə xarici qeyri-hökumət
təşkilatının filial və ya nümayəndəliyi Ədliyyə Nazirliyinin
müraciəti əsasında məhkəmənin qərarı ilə ləğv edilə
bilər. Yeni dəyişikliyə əsasən, qeyri-hökumət təşkilatları,
xarici dövlətlərin qeyri-hökumət təşkilatlarının filial və ya
nümayəndəlikləri fəaliyyətini müvəqqəti olaraq dayandırması
ilə bağlı müvafiq icra hakimiyyəti orqanına müraciət
edə biləcək. Beləliklə, ləğvetmədən əlavə, fəaliyyətin dayandırılması
da qanunvericiliyə daxil edilmişdir.
Yeni dəyişikliyə əsasən, qeyri-hökumət təşkilatlarının
icra orqanları tərəfindən təşkilatın üzvlərinin hüquqlarının
pozulması təşkilatın məhkəmə tərəfindən ləğv edilməsi
ilə yekunlaşa bilər. Ayrıca, QHT-lərin işində könüllü
fəaliyyətə də məhdudiyyət gətirilib. Könüllünü öz işinə
cəlb etmək istəyən qurum gərək bunu nizamnaməsində
nəzərdə tutsun və könüllü ilə müqavilə bağlasın. Əks
təqdirdə, məsuliyyət yaranacaq.
Son dəyişikliklərin bir hissəsi də İnzibati Xətalar Məcəlləsindəki
cərimələrin yüksəldilməsi ilə bağlıdır. Qanunvericiliyə
gətirilən bütün məsuliyyətlərə görə müxtəlif
cərimə sanksiyaları nəzərdə tutulur. Məsələn, qrant müqaviləsi
(qərarı) olmadan Azərbaycan Respublikasında
fəaliyyət göstərən dini qurumlar, qeyri-hökumət
təşkilatları, o cümlədən xarici dövlətlərin qeyri-hökumət
təşkilatlarının filial və nümayəndəlikləri tərəfindən maliyyə
vəsaiti şəklində və (və ya) başqa maddi formada yardımın
qəbul edilməsinə görə nəzərdə tutulan cərimə çox
yüksək-15000 manatadək miqdardadır. Müqaisə üçün
2009-cu ilədək qanunvericilikdə mövcud olan miqdardan
bu miqdar 300 dəfə yüksəkdir. O zaman cərimlərin maksi-
7
mum həddi 50 manatla məhdudlaşırdı. Ayrıca, bu miqdarda
cərimə ilə bərabər, inzibati xətanın bilavasitə obyekti
olmuş vəsait və əşyaların müsadirə olunması da nəzərdə
tutulur.
Təəssüf ki, qeyri-kommersiya qurumlarının, o cümlədən
QHT-lərin və xarici qeyri-hökumət təşkilatının filial
və ya nümayəndəliklərinin, donorların fəaliyyətinə
gətirilən kütləvi məhdudiyyətlər birləşmək azadlığının
mahiyyətinə uyğun gəlmir. Birləşmək azadlığı 1995-ci ildə
qəbul edilən Azərbaycan Respublikası Konstitusiyasının
58-ci maddəsində hüquqi təminat altına alınmış, hüquqi
və fiziki şəxslərin bu hüquqdan sərbəst faydalana biləcəyi
nəzərdə tutulmuşdur. Azərbaycanın 2001-ci ildə ratifikasiya
etdiyi Avropa İnsan Hüquqlarının və Əsas Azadlıqların
Müdafiəsi Haqqında Konvensiyasının 11-ci maddəsində
də birləşmək azadlığı hüququ təminat altına alınmışdır.
Bu hüquqdan istifadənin məhdudlaşdırılması Konvensiyanın
11-ci maddəsinin 2-ci hissəsində nəzərdə tutulmuş
əsaslarla mümkündür. 24 dekabr 2002-ci il tarixdə
Azərbaycan Respublikasında insan hüquq və azadlıqları-
nın həyata keçirilməsinin tənzimlənməsi haqqında Konstitusiya
Qanununun 3.6-cı maddəsində də Konvensiyanın
11-ci maddəsinin 2-ci bəndində göstərilən eyni əsaslar
sadalanmışdır. Birləşmək azadlığı milli təhlükəsizlik və
ictimai asayiş maraqları naminə, iğtişaşın və cinayətin
qarşısını almaq ucun, sağlamlığın və mənəviyyatın qorunması
ucun və ya digər şəxslərin hüquq və azadlıqlarının
müdafiəsi ucun qanunla nəzərdə tutulmuş və demokratik
cəmiyyətdə zəruri olanlardan başqa, heç bir
məhdudiyyət qoyula bilməz. Silahlı qüvvələr, polis və
ya inzibati dövlət orqanları üzvlərinin belə hüquqlarının
həyata keçirilməsinə qanuni məhdudiyyətlərin qoyulması
məhdudlaşdırma kimi qəbul edilmir.
8
Son dəyişiklikliklərin mahiyyətinə baxdıqda, istər Konvensiyanın
11-ci maddəsində, istər Konstitusiyanın 58-ci,
71-ci maddələrində, istərsə də bəhsetdiyimiz Konstitusiya
Qanununun 3.6-cı maddəsində sayılan əsasların heç biri
bu məhdudiyyətlərin gətirilməsini mümkün etmir. Ayrı-
ca, Konstitusiyannı 25-ci maddəsi ilə qorunan bərabərlik
hüququnun da zədələndiyi aydın şəkildə görünür.
Ümumiyyətlə, qrant müqavilələrinin, o cümlədən
xidməti müqavilələrin də xüsusi olaraq bir neçə prosedurdan
keçib, tərcümə edilib, notaryusda təsdiq olunaraq
dövlət qeydiyyatına təqdim edilməsi, həmin qurumdan
qeydiyyata alındığına dair bildiriş alınmadan, bank
əməliyyatlarının qadağan olunması, yüksək miqdarda
inzibati məsuliyyətlərin müəyyən edilməsi, il ərzində iki
xəbərdarlığın habelə üzvlərin hüququnun pozulmasının
qurumun ləğvinə səbəb olması, ayrıca dövlət məmurlarının
fəaliyyətsizliyinə görə heç bir məsuliyyətin olmaması,
QHT-nin sadəcə qeydiyyatında deyil, fəaliyyətinin bü-
tün mərhələsində dövlət qeydiyyat qurumundan ası-
lılığı ciddi şəkildə birləşmək azadlığının pozuntusudur.
Bu məhdudiyyətlərin hər biri birləşmək azadlığını
məhdudlaşdıran legitim məqsədləri ciddi şəkildə aşmaqda
və demokratik cəmiyyətdə zərurilik testinə uyğun
gəlməməkdədir.
Ümumiyyətlə, qeyri-hökumət təşkilatları (ictimai
birliklər və fondlar) haqqında, Qrant haqqında, Hüquqi
şəxslərin dövlət qeydiyyatı və dövlət reyestri haqqında
Qanunda, eyni zamanda İnzibati Xətalar Məcəlləsində
edilən dəyişiklik və əlavələrin böyük əksəriyyəti birləşmək
azadlığını təhlükəyə salan, onun mahiyyətini əsassız olaraq
ortadan qaldıran, azadlığı ciddi və əsassız şəkildə
məhdudlaşdıran, icra hakimiyyəti orqanlarına sərhədsiz
imtiyaz və səlahiyyətlər verən və demokratik cəmiyyətin
9
davamlılığı üçün zərurilik şərti ilə ayaqlaşmayan, birləşmək
azadlığını tamamilə icazə sisteminə bağlayan dəyişikliklərdir.
Odur ki, bu qanunların yenidən, demokratik
ölkə təcrübələrinə uyğun formada tənzimlənməsi zəruri
və aktualdır. Ölkədə qeyri-hökumət təşkilatlarının normal
fəaliyyətini bərpa etmək üçün dərhal vətəndaş cəmiyyətinin
aktiv iştirakı və qatqısı ilə yenidən hüquqi tənzimləmələr
nəzərdən keçirilməli, bütün əsassız məhdudiyyətlər ortadan
qaldırılmalıdır.
Azərbaycanda Birləşmək Azadlığının hüquqi vəziyyəti
Azərbaycan Respublikası Konstitusiyasında Birləşmək
Azadlığının Tənzimlənməsi
1995-ci ildə qəbul edilən Azərbaycan Respublikası
Konstitusiyasının 58-ci maddəsi “Birləşmək hüququ” baş-
lığı altında hər kəsin başqaları ilə birləşmək hüququnun
olduğunu bildirir. Bununla da istər hüquqi, istərsə də fiziki
şəxslərin bu hüquqa sahib olduğu, bu hüquqdan faydalana
biləcəyi və bunun bir haqq olaraq Konstitusiya ilə təminat
altına alındığı görülür. Maddənin 2-ci bəndində isə: “Hər
kəs istənilən birlik, o cümlədən siyasi partiya, həmkarlar ittifaqı
və digər ictimai birlik yaratmaq və ya mövcud birliyə daxil olmaq
hüququna malikdir ”- deyilməklə, birləşmək hüququnun
çərçivəsinin geniş tutulduğunu göstərir. Buraya, həm
siyasi partiyaların qurulması, fəaliyyəti, həm həmkarlar
təşkilatlarının yaradılması və fəaliyyəti, həm də istənilən
formada digər birliklərin yaradılmasını və fəaliyyətini daxil
etmiş, beləliklə klassik birləşmək hüququnun çərçivəsinə
sadiq qalmışdır.
Birləşmək hüququ çərçivəsində yaradılan birliklərin
sərbəst fəaliyyətinə də Konstitusiya təminat vermiş, bunu
xüsusi vurğulamışdır.
Konstitusiyanın 58-ci maddəsinin 3-cü bəndində,
birləşmək azadlığının könüllülüyünü vurğulamaq üçün,
“Heç kəs hər hansı birliyə daxil olmağa və ya onun üzvlüyündə
qalmağa məcbur edilə bilməz ”- deyərək, şəxslərin iradələrinin
ziddinə təşkilatlara daxil edilməsi və ya üzvlükdə qalması-
nın yolverilməz olduğuna işarət etmişdir.
Maddənin 4-cü bəndində: “Azərbaycan Respublikası-
nın bütün ərazisində və ya hər hansı hissəsində qanuni dövlət
11
hakimiyyətini zorla devirmək məqsədi güdən birliklər qadağandır”
- deməklə, məqsəd baxımından birləşmək azadlığının
sərhədini müəyyən etmişdir. Konstitusiyada birləşmək
azadlığını məhdudlaşdırmaya əsas təşkil edən legitim
məqsədin sadəcə “qanuni dövlət hakimiyyətini zorla devirmək”
ilə məhdud tutulması, ölkənin müstəqilliyini qazandığı
1991-ci ildən Konstitusiyanın qəbul edildiyi 1995-ci il noyabr
ayına qədər keçən 4 ildə baş verən iki hakimiyyət çevrilişi
və bir çevriliş cəhdinin izlərini aydın göstərməkdədir
və mahiyyət etibarı ilə Avropa İnsan Hüquqlarının və
Əsas Azadlıqların Müdafiəsi Haqqında Konvensiyası-
nın 11-ci maddəsinin 2-ci bəndində nəzərdə tutulan dörd
fərqli əsaslardan yalnız birinə qismən uyğun gəlməkdədir.
4-cü bəndin sonunda isə, birliklərin fəaliyyətinə yalnız
məhkəmənin qərarı ilə xitam verilə biləcəyi bildirilərək,
icra və ya digər qurumlara belə bir səlahiyyətin verilmədiyi
göstərilmişdir.
Azərbaycanın 2001-ci ildə ratifikasiya etdiyi Avropa İnsan
Hüquqlarının və Əsas Azadlıqların Müdafiəsi Haqqında
Konvensiyasının 11-ci maddəsi, Birləşmək Azadlığı
hüququ təminat altına alınmışdır. Bu maddəyə görə:
1. Hər kəsin dinc toplaşmaq azadlığı və öz maraqlarını
müdafiə etmək ucun həmkarlar ittifaqları yaratmaq və onlara qo-
şulmaq hüququ da daxil olmaqla, başqaları ilə birləşmək azadlığı
hüququ vardır.
2. Bu hüquqların həyata keçirilməsinə milli təhlükəsizlik və
ictimai asayiş maraqları naminə, iğtişaşın və cinayətin qarşısını
almaq ucun, sağlamlığın və mənəviyyatın qorunması ucun və
ya digər şəxslərin hüquq və azadlıqlarının müdafiəsi ucun qanunla
nəzərdə tutulmuş və demokratik cəmiyyətdə zəruri olanlardan
başqa, heç bir məhdudiyyət qoyula bilməz. Bu maddə silahlı
qüvvələr, polis və ya inzibati dövlət orqanları üzvlərinin
belə hüquqlarının həyata keçirilməsinə qanuni məhdudiyyətlər
qoyulmasına mane olmur.
12
Görüldüyü kimi maddənin birinci hissəsində birləşmək
azadlığın nə olduğu təsvir edilməkdə, ikinci hissədə
isə, bu azadlığın hansı əsaslarla və hansı şərtlər altında
məhdudlaşdırıla biləcəyi açıqlanmaqdadır.
Birləşmək Azadlığı hüququnun həyata keçirilməsində
ən ciddi problem məhdudiyyətlərə əsas kimi göstərilən
hüquqi səbəblərin bəzən azadlıqların önünə keçən formada
qorunmağa çalışılması və rəsmi qurumların tətbiq zamanı
azadlığı yox, məhdudiyyəti əsas kimi qəbul edərək,
azadlığı ortadan qaldırmağa yönəlməsidir.
Konvensiyanın 11-ci maddəsi müəyyən edilən azadlı-
ğı dövlətlərin məhdudlaşdıra biləcəkləri halları məhdud
şəkildə saymaqla ifadə etməkdədir. Ona görə məhdud
ki, həmin hallar konkretdir və yozumla genişləndirilə
bilməz. Bunu xüsusilə düzgün dərk etmək lazımdır.
Çünki, Azərbaycan Konvensiyanı qəbul edən və Avropa
İnsan Haqları Məhkəməsi yurdiksiyasını tətbiq etməli
olan bir üzv dövlət kimi, istər qanunvericilik fəaliyyətini
həyata keçirən qurumlarımızla, istərsə də bu qanunları
və beynəlxalq hüquq qaydalarını tətbiq etməli olan icra
orqanları ilə bu praktikanı düzgün mənimsəməlidir. Qısacası,
Konvensiyaya qoşulan hər bir dövlət kimi Azərbaycan
da, birləşmək azadlığı hüququnu məhdudlaşdırarkən burada
sayılanlardan başqa səbəblərə əsaslanmamalı və bu
səbəbləri genişləndirməməlidir. Çünki bunu milli öhdəlik
olaraq üzərinə götürmüşdür.
Bu səbəbdən birləşmə azadlığının ancaq Konvensiyanın
11-ci maddəsinin 2-ci hissəsindəki əsaslara söykənən
məhdudiyyətlər gətirə bilər.
Bunlar:
• milli təhlükəsizlik və ictimai asayiş maraqları naminə;
• iğtişaşın və cinayətin qarşısını almaq ucun;
• sağlamlığın və mənəviyyatın qorunması ucun;
• digər şəxslərin hüquq və azadlıqlarının müdafiəsi üçün;
- nəzərdə tutulan əsaslardır.
Konvensiyanın 11-ci maddəsinin 2-ci hissəsinin son
cümləsində: “Bu maddə silahlı qüvvələr, polis və ya inzibati
dövlət orqanları üzvlərinin belə hüquqlarının həyata
keçirilməsinə qanuni məhdudiyyətlər qoyulmasına mane olmur”
– deməklə, hansı kateqoriya peşə fəaliyyəti ilə məşğul olan
şəxslər qrupunun birləşmək hüququnun məhdudlaşdırıla
biləcəyini üzv ölkələrə göstərmişdir. Bu məhdudiyyətin
arxasında dayanan məntiq, silahlı qüvvələrdə, polisdə və
inzibati dövlət orqanlarında fəaliyyət göstərən şəxslərin ilk
növbədə dövlət qurumlarının fəaliyyətini idarə etdikləri
və bu funksiya ilə başqa məqsədlə birləşmələrinin dövlət
idarəsinə və mühafizəsinə uyğun gəlməmə ehtimalıdır.
Şəxslərin birləşmək hüququnun yuxarıda sayılanlardan
başqa bir səbəb ilə məhdudlaşdırılması mümkün deyil.
Məsələn, bu çərçivədə, dövlət qurumlarının iş yükü,
mənbə yetərsizliyi kimi səbəblər və ya 11-ci maddənin
2-ci hissəsində açıqca göstərilməmiş digər səbəblərlə
birləşmək azadlığının məhdudlandırılmasına “qanuni
səbəb” donu geyindirilməsi və məhdudiyyət gətirilməsi
yolverilməzdir. Çünki, Konvensiyanın 11-ci maddəsi bu
cür əlavə səbəblər gətirilməsinə icazə verməməkdə, çox
aydın çərçivə müəyyən etməkdədir.
1995-ci il Konstitusiyasının 58-ci maddəsində birləşmək
azadlığının məhdudlaşdırılmasına əsas təşkil edə biləcək
başqa legitim məqsəd nəzərdə tutulmamışdır.
Azərbaycan Respublikası Konstitusiyasının Avropa İnsan
Hüquqlarının və Əsas Azadlıqların Müdafiəsi Haqqında
Konvensiyasından fərqli olan tərəfi sadəcə azadlığı
məhdudlaşdıran əsasların geniş şəkildə sayılmaması ilə
yekunlaşmır. Digər bir fərq ondan ibarətdir ki, Avropa İnsan
Hüquqlarının və Əsas Azadlıqların Müdafiəsi Haqqın-
14
da Konvensiyasının 11-ci maddəsi birləşmək azadlığı
ilə sərbəst toplaşmaq azadlığını bir yerdə ifadə edərkən,
Azərbaycan Konstitusiyasında bu iki hüquq ayrı-ayrı
maddələrdə tənzimlənmişdir. 58-ci maddə birləşmək
hüququnu qoruyarkən, 49-cu maddədə sərbəst toplaşmaq
azadlığı təminat altına alınmışdır.
Konstitusiyanın birləşmək azadlığını tənzimləyən
müddəası bu halı ilə qanunlara keçsə və eyni əsaslarda istər
bir araya gələrək birləşmək, istərsə də onun fəaliyyətini
həyata keçirmək imkanları qanunlarda öz əksini tapsaydı,
yəqin ki, heç bir problemdən bəhs edilməzdi.
Lakin, 1995-ci il Konstitusiyasının mətnində olmayan,
amma sonradan konstitusiya ilə eyni hüquqi qüvvəyə
malik hesab edilən Konstitusiya qanunu bu istiqamətdə
problem yaradan ilk sənədlərdən biridir. Əslində, Konstitusiyanın
71-ci maddəsində insan hüquq və azadlıqlarının
təminatını əksetdirən müddəalarda çox açıq bir ifadə vardır:
“Konstitusiyada təsbit edilmiş insan və vətəndaş hüquqları-
nı və azadlıqlarını gözləmək və qorumaq qanunvericilik, icra və
məhkəmə hakimiyyəti orqanlarının borcudur”. Ayrıca, həmin
maddədə aydın ifadə edilmişdir ki, insan və vətəndaş
hüquqlarının və azadlıqlarının həyata keçirilməsini heç
kəs məhdudlaşdıra bilməz. Bu müddəaların varlığı hakimiyyətin
hər üç qolunun, xüsusilə də qanunverici qurumun,
siyasi düşüncələrinə görə istədiyi formada qanunlar
yarada bilməyəcəyini, qanun qəbul edən zaman Konstitusiyanın
müəyyən etdiyi çərçivədən daha dar çərçivə
müəyyən etmək sərbəstliklərinin olmamasıdır. Lakin,
bu qədər açıq müddəaların olmasına baxmayaraq, məhz
Konstitusiya Qanununu qəbul edən Qanunverici orqan
insan və vətəndaş hüquqlarının və azadlıqlarının həyata
keçirilməsini məhdudlaşdıran müddəaları qəbul edərək,
yeni məhdudiyyətlər gətirib.
15
Konstitusiyanın 71-ci maddəsində, sadəcə 58-ci maddədə
nəzərdə tutulan birləşmək hüququnun deyil, bütünlüklə
Konstitusiyada təsbit edilən insan və vətəndaş hüquqları-
nın və azadlıqlarının həyata keçirilməsini məhdudlaşdıran
ümumi bir əsas gətirilmişdir. Bu əsas, “müharibə, hərbi
vəziyyət və fövqəladə vəziyyət, habelə səfərbərlik elan edilməsi”
halı olaraq müəyyən edilmişdir. Bu əsasın tətbiqi üçün
“Azərbaycan Respublikasının beynəlxalq öhdəliklərini nəzərə almaq
şərti ilə qismən və müvəqqəti məhdudlaşdırıla bilər”- şərti
də vurğulanmış, beləliklə, hətta “müharibə, hərbi vəziyyət
və fövqəladə vəziyyət, habelə səfərbərlik elan edilməsi” halı olsa
belə, məhdudlaşdırmalar müvəqqəti xarakterli olmalı və
ölkənin beynəlxalq öhdəlikləri diqqətə alınmalıdır. Yəni,
Avropa Şurasına üzv olan zaman qəbul edilən öhdəliklər,
habelə ratifikasiya edilərək daxili hüququ sənədlərinə
çevrilən beynəlxalq hüquq normaları qorunmalıdır.
2002-ci il avqust ayında Konstitusiyaya əlavə və
dəyişikliklərin qəbul edilməsini reallaşdırmaq üçün keçirilən
referenduma qədər, bu şərtin önündə “yalnız” ifadəsi
yer alırdı və bundan anlaşılırdı ki, dinc dövrdə Konstitusiyada
təsbit edilən insan hüquq və azadlıqlarının başqa
əsas və şərtlərdə məhdudlaşdırılması mümkün deyil.
24 dekabr 2002-ci il tarixdə Azərbaycan Respublikasında
insan hüquq və azadlıqlarının həyata keçirilməsinin
tənzimlənməsi haqqında Konstitusiya Qanunu qəbul edildi
və həmin Konstitusiya Qanununda insan hüquqlarının
və azadlıqlarının məhdudlaşdırılmasına dair yeni tələblər
ortaya qoyuldu. Bu tələblər 1995-ci ildə xalqın referendumla
qəbul etdiyi Konstitusiyanın əsas mətnində nəzərdə tutulmamışdır.
Konstitusiya Qanununun 3.6-cı maddəsində Azərbaycan
Respublikasının Konstitusiyasında göstərilən digər
əsaslarla yanaşı, Konstitusiyanın 58-ci maddəsində
göstərilən hüquqlar və azadlıqlar qanun əsasında:
16
• dövlət təhlükəsizliyi mənafeləri üçün;
• sağlamlığın və mənəviyyatın qorunması üçün;
• digər şəxslərin hüquq və azadlıqlarının qorunması üçün;
• cinayətin qarşısının alınması məqsədi ilə;
• iğtişaşların qarşısının alınması üçün;
• ictimai təhlükəsizliyin qorunması üçün - məhdudlaşdırıla
bilər.
Konstitusiya Qanununun 3.1-ci maddəsinə əsasən, Birləşmək
azadlığı ilə yanaşı, Azərbaycan Respublikasının
Konstitusiyasında və Azərbaycan Respublikasının tərəfdar
çıxdığı beynəlxalq müqavilələrdə nəzərdə tutulmuş insan
hüquqları və azadlıqları yalnız qanunla məhdudlaşdırıla
bilər. Bu müddəa birləşmək azadlığına dair tənzimləmələr
aparılarkən, qanunverici orqanın xaricində digər hakimiyyət
qollarının qanundan qaynaqlanmayan bir əsas yarada
bilməyəcəyini və tətbiq edə bilməyəcəyini təminat altına
alır.
Konstitusiya Qanununun 3.3-cü maddəsinin digər
tələblərindən biri, insan hüquqlarına və azadlıqlarına qoyulan
məhdudiyyətlərin həmin hüquqların və azadlıqların
mahiyyətini dəyişməsinə qoyulan qadağadır. Bu birləşmək
azadlığı da daxil olmaqla, bütün hüquq və azadlıqların
mahiyyətini qoruyan əsas şərtlərdən biridir.
İnsan hüquq və azadlıqlarının təminatlarından biri də
3.4-cü maddədə göstərilmişdir. İnsan hüquqlarına və ya
azadlıqlarına qoyulan məhdudiyyətlər Azərbaycan Respublikasının
Konstitusiyasında və bu Konstitusiya Qanununda
nəzərdə tutulan qanuni məqsədə yönəlməli və
həmin məqsədə mütənasib olmalıdır.
İlk baxışdan Konstitusiyada və onunla eyni hüquqi
qüvvəsi olan Konstitusiya Qanunundakı tənzimləmələr
normal görünür və beynəlxalq tənzimləmələrə uyğun hala
gətirilmək üçün milli qanunvericilikdə bu yola müraciət
17
edildiyi söylənə bilər. Lakin, diqqətlə müqayisə edildikdə,
müəyyən təzadlar ortaya çıxır və əsas problemlər də
tətbiqdə bu “xırda fərqlərdən” qaynaqlandığı məlum olur.
İnsan Hüquqlarının və Əsas Azadlıqların Müdafiəsi
Haqqında Konvensiyasının 11-ci maddəsinin 1-ci bəndi hər
kəsin dinc toplaşmaq azadlığı və öz maraqlarını müdafiə
etmək üçün həmkarlar ittifaqları yaratmaq və onlara qo-
şulmaq hüququ da daxil olmaqla, başqaları ilə birləşmək
azadlığı hüququnun olduğunu bildirir. Həmin maddənin
2-ci bəndində isə birləşmək azadlığını məhdudlaşdıran
hüquqi əsaslar göstərilir. Bu əsaslar; milli təhlükəsizlik
və ictimai asayiş maraqları, iğtişaşın və cinayətin qarşı-
sını almaq, sağlamlığın və mənəviyyatın qorunması və
digər şəxslərin hüquq və azadlıqlarının müdafiəsi olaraq
müəyyən edilib.
Görüldüyü kimi birləşmək azadlığını məhdudlaşdırmaq
üçün nəzərdə tutulan hüquqi əsaslar istər Konvensiyada
istərsə də Konstitusiya Qanununda təxminən eyni
müəyyən edilib. Bir fərq var, o da Konvensiyada “Milli
təhlükəsizlik maraqları” naminə olduğu halda, Konstitusiya
Qanununda isə Milli təhlükəsizlik yerinə, “dövlət
təhlükəsizliyi mənafeləri” olaraq məhdudlaşdırma əsası
müəyyən edilib.
Şərtlərdən bir digəri olan “qanunla nəzərdə tutulmuş
olma” - istər Konvensiyada istərsə də Konstitusiya Qanununda
tələb kimi nəzərdə tutulub. Birləşmək azadlığı
hüququnun məhdudlaşdırılması yalnız qanunla mümkündür.
Avropa insan hüquq və azadlıqlarının qorunması-
na dair Konvensiyanın tənzimləməsi ilə Azərbaycan
Respublikasında insan hüquq və azadlıqlarının həyata
keçirilməsinin tənzimlənməsi haqqında Konstitusiya Qanunu
arasında aparılan paralel müqayisədə, yuxarıda
18
qeyd etdiyim, görünüşdə “xırda fərqlərdən ”olan, lakin
mahiyyət etibarı ilə hüquqların reallaşması üçün önəmli
olan “demokratik cəmiyyətdə zəruri olma” şərtinin tələb olunmasıdır.
Konvensiyaya görə, birləşmək azadlığı hüququnu
məhdudlaşdıran əsasların olması halında belə, “demokratik
cəmiyyətdə zəruri olmasa” bunun tətbiqinin legitim olmamasıdır.
Məcazi mənada obrazlı desək, bir anbarda hər
cür məhsulun olduğu, həmin məhsulların götürülməsinin
sərbəst olduğu, lakin həmin məhsuldan götürmək üçün
sadəcə anbarın bir açarının – “demokratik cəmiyyətdə
zərurilik” olduğudur. Bu açar varsa, məhsuldan götürə
bilirsən, yoxsa, mümkün deyil.
Azərbaycan Respublikasında insan hüquq və azadlıqlarının
həyata keçirilməsinin tənzimlənməsi haqqında
Konstitusiya Qanunda bütün hüquq və azadlıqların
məhdudlaşdırılması üçün legitim səbəblər Konvensiyada
nəzərdə tutulan əsaslara uyğun olsa da, məhdudiyyətlərin
tətbiqi zamanı şərt kimi –“demokratik cəmiyyətdə
zərurilik” testinin tələb olunmaması ciddi problemlərdən
biri kimi xarakterizə edilə bilər.
Beynəlxalq sənədlərdə birləşmək azadlığı
Birləşmiş Millətlər Təşkilatının sənədləri
10 dekabr 1948-ci il tarixli, Birləşmiş Millətlər Təşkilatı
(BMT) İnsan Hüquqları Beynəlmiləl Bəyannaməsinin 20-
ci maddəsi birləşmək azadlığını əhatə etmişdir. Buna görə
“Hər kəs, dinc yolla toplanma və birləşmək hüququna malikdir.
Heç kim, bir birliyə qoşulmağa məcbur edilə bilməz». Maddədə
dərnək qurma azadlığı tanınmaqla bərabər, həmin
birliklərə qoşulmağa məcbur edilməmək də nəzərdə tutulub.
Maddənin davamında, bu hüquqdan istifadəsinə
qoyula bilən məhdudiyyətlərin hüquqi əsasları sayılmış-
dır. Dövlətin təhlükəsizliyinin qorunması, ictimai asayişin
və təhlükəsizliyin qorunması, əhalinin sağlamlığının və
mənəviyyatının, yaxud başqa şəxslərin hüquq və azadlıqlarının
müdafiəsi məqsədi ilə demokratik cəmiyyətdə
zəruri olan ölçüdə bu hüquq məhdudlaşdırıla bilər. Lakin
bu çərçivənin xaricində başqa məhdudiyyətin qoyulmasının
yolverilməz olduğu bildirilir. Bəyannamənin 23-cü
maddəsinin 4-cü bəndində həmkarlar ittifaqları yaratma
hüququ ayrıca qorunmuşdur: “Hər bir insan öz mənafelərini
müdafiə etmək üçün həmkarlar ittifaqları yaratmaq və belə ittifaqlara
girmək hüququna sahibdir».
BMT-nin 16 dekabr 1966-cı il tarixli qətnaməsi ilə qəbul
edilmiş Mülki və Siyasi Hüquqlar Haqqında Paktının 22-ci
maddəsinin 1-ci bəndi: “Hər bir insan öz mənafelərini müdafiə
etmək üçün həmkarlar ittifaqları yaratmaq və belə ittifaqlara
girmək hüququ da daxil olmaqla, başqaları ilə birgə assosiasiyalar
yaratmaq hüququna malikdir” – müddəasına yer verib.
Bu maddədə birləşmək hüququ daha geniş əhatə dairəsinə
20
sahib müəyyən edilib və həmkarlar ittifaqı da daxil olmaqla
bütün birləşmək hüququndan istifadə formalarını ehtiva
edib. Maddənin 2-ci bəndində bu hüquqa tətbiq edilən
məhdudiyyətlərin şərti və hüquqi əsasları göstərilib.
Məhdudiyyət qanunda nəzərdə tutulmalıdır və demokratik
cəmiyyətdə zəruri olmaq şərti ilə dövlət təhlükəsizliyinin,
yaxud ictimai təhlükəsizliyin, ictimai asayişin, əhalinin
sağlamlığının və mənəviyyatının, yaxud başqa şəxslərin
hüquq və azadlıqlarının müdafiəsi üçün tətbiq edilməlidir.
Maddənin 2-ci bəndinin son hissəsində, silahlı qüvvələrin,
yaxud polisin tərkibinə daxil olan şəxslərin birləşmək
hüququndan istifadə etməsinə qanuni məhdudiyyətlərin
tətbiq edilməsi, azadlığın məhdudlaşdırması kimi qəbul
edilməyəcəyi vurğulanmışdır.
BMT-nin 16 dekabr 1966-cı il tarixli qətnaməsi ilə qəbul
edilmiş İqtisadi və Sosial və Mədəni Hüquqlar Haqqında
Paktının 8-ci maddəsi birləşmək hüququnun sosial yö-
nümlü hissəsinə diqqət çəkmiş və həmkarlar ittifaqı qurma
hüququnu geniş şəkildə tənzimləmişdir. Hər kəs öz iqtisadi
və sosial mənafelərini qorumaq və inkişaf etdirmək
məqsədi ilə həmkarlar təşkilatı qurmaq, üzv olmaq və
fəaliyyət göstərmək hüququna sahibdir. Bu hüquqdan
istifadə edilməsi milli təhlükəsizliyi və ya ictimai asayişi,
yaxud, başqalarının hüquq və azadlıqlarını qorumaq üçün
demokratik bir cəmiyyətdə zəruri olan və qanuni olaraq
nəzərdə tutulan məhdudlaşdırmalardan başqa formada
məhdudlaşdırıla bilməz. Bu sənəddə də, silahlı qüvvələr
və ya polis mənsublarının və ya Dövlət idarəsində vəzifəli
olanların bu haqları istifadə etmələrinə qanunla nəzərdə
tutulan məhdudiyyətlərin qoyması mümkün hesab edilir.
18 dekabr 1979-cu il tarixdə BMT-nin qəbul etdiyi
Qadınlara Qarşı Hər cür Ayrı-seçkilikliliyin Önlənməsi
Konvensiyasının 7-ci maddəsi, Konvensiyaya qoşulan
21
dövlətlərə qadınların ölkənin ictimai və siyasi həyatı ilə
əlaqədar qeyri-hökumət təşkilatlarına və birliklərə qatılmasını
təmin etmək məsələsində tədbirlər görmək öhdəliyi
yükləməkdədir.
20 Noyabr 1989-cu il tarixli BMT Uşaq Hüquqları
Konvensiyasının 15-ci maddəsi, uşaqların dinc formada
birləşmək azadlığını təminat altına almaqdadır. BMT-nin
digər yuxarıda adını çəkdiyimiz sənədlərində olduğu
kimi, bu hüquqlardan istifadə edilməsi, ancaq qanunla
zəruri hesab edilən və demokratik bir cəmiyyətdə zəruri
olan milli təhlükəsizlik, ictimai təhlükəsizlik və asayi-
şin təmin olunması məqsədi ilə, ictimai sağlamlığın və
mənəviyyatın habelə, başqalarını hüquq və azadlıqlarının
qorunması məqsədləri ilə məhdudlaşdırıla bilər. Bundan
başqa səbəblə bu hüququn məhdudlaşdırılmasına yol verilmir.
28 İyul 1951-ci il tarixdə BMT-nin qəbul etdiyi
Mühacirlərin Hüquqi Statusuna dair Konvensiyanın 15-
ci maddəsinə əsasən tərəf dövlətlər, qanuni olaraq ölkələrində
yaşayan mühacirlərə, siyasi məqsəd və ya mənfəət
güdməyən məqsədlərlə birləşmək və həmkarlar ittifaqında
birləşmək hüququnu təminat altına alan, başqa əcnəbilərə
tətbiq olunan ən uyğun normaları mühacirlərə də tətbiq
edən praktikanı mənimsəməlidirlər.
Regional Səviyyəli Sənədlərdə Birləşmək azadlığı
02 may 1948-ci il tarixli Amerika İnsan Hüquqları
və Vəzifələri Konvensiyası birləşmək azadlığına 22-ci
maddəsində yer vermişdir. Maddəyə əsasən, “Hər kəs,
digərləri ilə birlikdə siyasi, iqtisadi, dini, ictimai, mədəni,
peºə, həmkarlar ya da baºqa xüsusiyyətdəki qanuni mənafelərini
qorumaq və inkişaf etdirmək, tətbiq etmək və qorumaq
məqsədi ilə birləşmək hüququna malikdir». Maddənin
mahiyyətindən göründüyü kimi, birləşmək azadlığı anlayışı
klassik mənasına sadiq qalaraq geniş əhatəli təsvir
edilmiş və buraya həm siyasi məqsədli birləşmək azadlı-
ğı, həm həmkarlar ittifaqında birləşmək azadlığı həm də
digər məqsədli birləşmək azadlığı daxil edilmişdir.
4 Noyabr 1950-ci il tarixdə qəbul edilən, 3 sentyabr
1953-cü ildə qüvvəyə minən və Azərbaycan Respublikası
tərəfindən 15 aprel 2002-ci ildə ratifikasiya edilərək
ölkəmizdə də hüquqi sənədlər içərisində öz yerini alan İnsan
Hüquqlarının və əsas Azadlıqların Müdafiəsi Haqqında
Avropa Konvensiyasının 11-ci maddəsinə əsasən, “Hər
kəsin dinc toplaşmaq azadlığı və oz maraqlarını müdafiə etmək
ucun həmkarlar ittifaqları yaratmaq və onlara qoşulmaq hüququ
da daxil olmaqla, başqaları ilə birləşmək azadlığı hüququ vardır”.
Bu maddədə açıqca siyasi təşkilatlarda birləşmək hüququ
göstərilməsə də üzv dövlətlərin təcrübələrində bu anlayı-
şa siyasi məqsədlə birləşmək azadlığının daxil olduğu aydın
şəkildə görülür. Maddənin 2-ci hissəsində birləşmək
azadlığına gətirilən məhdudiyyətlərin əsası və şərtləri
göstərilmiş, bunlar qanunla nəzərdə tutulmaqla demokratik
cəmiyyətdə zəruri olan şərtlərdə, milli təhlükəsizlik və ictimai
asayiş maraqları naminə, iğtişaşın və cinayətin qarşısını almaq
ucun, sağlamlığın və mənəviyyatın qorunması ucun və ya digər
23
şəxslərin hüquq və azadlıqlarının müdafiəsi ucun nəzərdə tutulmalıdır.
29 İyun 1981-ci il tarixdə qəbul edilən Afrika İnsan və
Xalqlarının Hüquqları Konvensiyasının 10-cu maddəsinin
1-ci bəndində birləşmək hüququna yer verilib. “Hər bir
fərd, hüquqa uyğun olaraq sərbəst formada birləşmək azadlığına
sahibdir».
21 Noyabr 1990-cı il tarixli Avropa Təhlükəsizlik və
Əməkdaşlıq Təşkilatının (ATƏT) Konfransı Yeni Bir Avropa
Üçün Paris Şərtində “İnsan Hüquqları, Demokratiya və
Hüququn Üstünlüyü” başlığı altındakı hissədə, hər kəsin
təşkilatlanma azadlığına sahib olduğunu ifadə etməkdədir.
Şərtdə eyni başlıq altında hər kəsin ictimai hüquqlardan
faydalanmağa haqqı olduğu da təsdiq edilmişdir. Şərtin
“Qeyri-Hökumət Quruluşları” başlığı altındakı hissəsində,
hökumətdən kənar quruluşların, dini və digər qrupların
və fərdlərin ATƏT hədəflərinə çatmasındakı əhəmiyyətli
rolları xatırladılmışdır.
13 Oktyabr 2000-ci ildə qəbul edilən Avropa Birliyi
Konstitusion hüquqlara dair Konvensiyanın 12-ci maddəsi
hər kəsin birləşmək azadlığına sahib olduğunu təminat
altına almış, Avropa Birliyi ölkələr üçün məcburi sənədə
çevrilmişdir.
Avropa İnsan Hüquqları Konvensiyasına Əsasən Birləşmək Azadlığının Məhdudlaşdırılma Meyarları
Avropa İnsan Hüquqlarının və Əsas Azadlıqların Müdafiəsi
Haqqında Konvensiyası və Konvensiyanı qərarları
ilə bir şərh edən Avropa İnsan Haqları Məhkəməsi (AİHM),
vətəndaş cəmiyyətin təşkilatlanma azadlığına bağlı məhdudlaşdırmaları
araşdıra bilmək üçün ən əhəmiyyətli və
ən funksional çərçivəni müəyyən etmişdir.
Əvvəlcə Azərbaycan Respublikası Konstitusiyasının
151-ci maddəsi çərçivəsində məsələyə baxdıqda, Avropa İnsan
Hüquqlarının və Əsas Azadlıqların Müdafiəsi Haqqında
Konvensiyasının qanunlarımızdan üstün hüquqi qüvvəsi
olduğu və birbaşa qüvvədə olduğunu görürük. İstər mülki
hüquq və istərsə də dövlət hüququ iddiaları baxımından
Avropa İnsan Haqları Məhkəməsi qərarları, yerli məhkəmə
qərarlarını yenidən nəzərdən keçirilməsi və düzəldilməsi
səbəbi ola bilməkdədir. Odur ki, Konvensiyanın üstünlü-
yü mübahisəyə gərək olmadan qəbul edilməkdədir. Aşa-
ğıda ifadə edildiyi üzrə Avropa İnsan Hüquqlarının və
Əsas Azadlıqların Müdafiəsi Haqqında Konvensiyasına
uyğun olaraq Avropa İnsan Haqları Məhkəməsi birləşmə
azadlığının hansı şərtlərdə və əsaslarda məhdudlaşdırıla
biləcəyini dəqiq meyarlarla müəyyən etmişdir. Bu meyarlar,
ölkəmizin qanunverici və icraedici qurumları
tərəfindən nəzərə alınmalı, istər qanuni çərçivə və istərsə
tətbiq bu çərçivədə yenidən formalaşdırılmalıdır.
Bu hüququ araşdırarkən Avropa İnsan Hüquqlarının
və Əsas Azadlıqların Müdafiəsi Haqqında Konvensiyasının
müəyyən etdiyi çərçivədə Avropa İnsan Haqları
25
Məhkəməsi qərarları ilə müəyyən edilən dəqiq əhatəni
əsas götürmək zəruridir.
Birləşmək Azadlığı Avropa İnsan Hüquqlarının və Əsas
Azadlıqların Müdafiəsi Haqqında Konvensiyasının 11.
maddəsində təminat altına alınmışdır. Bu maddəyə görə:
1. Hər kəsin dinc toplaşmaq azadlığı və oz maraqlarını
müdafiə etmək ucun həmkarlar ittifaqları yaratmaq və onlara qo-
şulmaq hüququ da daxil olmaqla, başqaları ilə birləşmək azadlığı
hüququ vardır.
2. Bu hüquqların həyata keçirilməsinə milli təhlükəsizlik və
ictimai asayiş maraqları naminə, iğtişaşın və cinayətin qarşısını
almaq ucun, sağlamlığın və mənəviyyatın qorunması ucun və
ya digər şəxslərin hüquq və azadlıqlarının müdafiəsi ucun qanunla
nəzərdə tutulmuş və demokratik cəmiyyətdə zəruri olanlardan
başqa, heç bir məhdudiyyət qoyula bilməz. Bu maddə silahlı
qüvvələr, polis və ya inzibati dövlət orqanları üzvlərinin
belə hüquqlarının həyata keçirilməsinə qanuni məhdudiyyətlər
qoyulmasına mane olmur.
Görüldüyü kimi maddənin birinci hissəsində azadlığın
nə olduğu təsvir edilməkdə, ikinci hissədə isə, bu azadlı-
ğın hansı əsas və şərtlər altında məhdudlaşdırıla biləcəyi
açıqlanmaqdadır. Azadlığın həyata keçirilməsində ən
ciddi problemlər məhdudiyyətlərə əsas olan durumun
bəzən azadlıqların önünə keçəcək şəkildə qorumağa çalışması
və rəsmi qurumların tətbiq zamanı azadlığı yox,
məhdudiyyəti əsas kimi qəbul edərək azadlığı ortadan
qaldırmağa yönəlməsidir.
Konvensiyanın 11-ci maddəsi müəyyən edilən azadlı-
ğı dövlətlərin məhdudlaşdıra biləcəkləri halları məhdud
şəkildə saymaqla ifadə etməkdədir. Ona görə məhdud
ki, həmin hallar konkretdir və yozumla genişləndirilə
bilməz. Bunu xüsusilə düzgün dərk etmək lazımdır.
Çünki, Azərbaycan Konvensiyanı qəbul edən və Avro-
26
pa İnsan Haqları Məhkəməsi yurdiksiyasını tətbiq etməli
olan bir üzv dövlət kimi, istər qanunvericilik fəaliyyətini
həyata keçirən qurumlarımızla, istərsə də bu qanunları
və beynəlxalq hüquq qaydalarını tətbiq etməli olan icra
orqanları ilə bu praktikanı düzgün mənimsəməlidir. Qısacası,
Konvensiyaya qoşulan hər bir dövlət kimi Azərbaycan
da birləşmək azadlığını məhdudlaşdırarkən burada sayı-
lanlardan başqa səbəblərə əsaslanmamalı və bu səbəbləri
genişləndirməməlidir. Çünki bunu milli öhdəlik olaraq
üzərinə götürmüşdür.
Bu səbəbdən birləşmə azadlığının ancaq Konvensiyanın
11-ci maddəsinin 2-ci hissəsindəki əsaslara söykənən
məhdudiyyətlər gətirə bilər. Bunlar:
• milli təhlükəsizlik və ictimai asayiş maraqları naminə;
• iğtişaşın və cinayətin qarşısını almaq ucun;
• sağlamlığın və mənəviyyatın qorunması ucun;
• digər şəxslərin hüquq və azadlıqlarının müdafiəsi üçün
nəzərdə tutulan əsaslardır.
Birləşmək azadlığının yuxarıda sayılanlardan başqa bir
səbəb ilə məhdudlaşdırılması mümkün deyil. Məsələn, bu
çərçivədə, dövlət qurumlarının iş yükü, mənbə yetərsizliyi
kimi səbəblər və ya 11-ci maddənin 2-ci hissəsində
açıqca göstərilməmiş digər səbəblərlə birləşmək azadlı-
ğının məhdudlaşdırılmasına “qanuni səbəb” gətirilməsi
yolverilməzdir. Çünki, Konvensiyanın 11-ci maddəsi bu
cür əlavə səbəblər gətirilməsinə icazə verməməkdədir.
Avropa İnsan Haqları Məhkəməsi önünə gələn hər hansı
məhkəmə işində, əleyhinə müraciət edilən dövlətin Konvensiyanı
pozub-pozmadığını müəyyən etmək üçün aşağı-
dakı testləri tətbiq etməkdədir:
1) Öncəliklə, məhkəmədə mübahisələndirilən hadisədə
11-ci maddəni tətbiq etmək mümkündürmü?
2) 11-ci maddəyə əsaslanan bir müdaxilə olubmu? Avropa İnsan Haqları Məhkəməsi önünə gələn işin bu
iki testi keçdiyi qənaətinə gələrsə, o zaman, bəhs edilən
müdaxilənin:
a) Hüquqda nəzərdə tutulmuş bir müdaxilə olub olmadığına;
b) Qanuni-legitim bir məqsəd daşıyıb-daşımadığına;
c) Demokratik bir cəmiyyətdə zəruri olub olmadığına
baxır.
Eyni zamanda aşağıdakı testləri də tətbiq edir:
- Bunun bir ictimai ehtiyacdan qaynaqlanıb - qaynaqlanmaması;
- Nəzərdə tutulan qanuni-legitim məqsədə mütənasib
olub-olmadığına baxmaqdadır.
Müdaxilə
Konvensiyanın 11-ci maddəsində qoruma altına alınan
birləşmək və toplaşmaq azadlığı ancaq həmin maddənin
ikinci bəndində nəzərdə tutulan əsaslar və şərtlərdə məhdudlaşdırıla
bilər. Birləşmək azadlığına gətirilən hər hansı
bir məhdudlaşdırma 2-ci bəndə uyğun olmasa o zaman
Konvensiyanın 11-ci maddəsi pozulmuş hesab olunacaq.
Ancaq bir məhdudlaşdırmanın 11-ci maddənin 2-ci bəndinə
uyğun olub olmadığını müəyyən etmədən öncə, əvvəlcə
birləşmək azadlığına yönələn bir müdaxilənin olub olmadı-
ğını müəyyən etmək lazımdır. Ümumiyyətlə, müdaxilənin
olduğunu müəyyən etmək çətin deyil. Təşkilatın quruluşunu
və ya fəaliyyətini məhdudlaşdıran hər hansı bir hərəkət
və ya əməliyyat bir müdaxilə olaraq qəbul edilə bilər. Burada
insan hüquq və azadlıqlarına bağlı təməl prinsip əsas
götürülür. Yəni, azadlıq əsas olandır, məhdudlaşdırma
ancaq istisnadır. Azadlığı məhdudlaşdıran hər addım bir
müdaxilə təşkil etməkdədir.
Qanunla nəzərdə tutulma
AİHM birləşmək azadlığına yönələn bir müdaxilə
müəyyən etdikdən sonra, bu müdaxilənin qanuni bir
əsasının olub-olmadığına baxmaqdadır. Qanunla nəzərdə
tutulmuş olmaq demək, bəhs edilən müdaxilənin daxili
hüquqda bir dayağının olması deməkdir. Ancaq, sadə
bir qanuni əsasın varlığının kafi olduğundan danışmaq
mümkün deyil. Avropa İnsan Haqları Məhkəməsi stabil
bir şəkildə meydana gətirdiyi presidenti ilə müdaxilənin
söykəndiyi hüquqi vasitələrin müəyyən xüsusiyyətlərə sahib
olması zəruriliyini ifadə etmişdir.
Avropa İnsan Haqları Məhkəməsi “Rekvenyi Macarıstana
qarşı” işində də ifadə etdiyi kimi, “hüquqən nəzərdə
tutulmuş” ifadəsi yalnız alınan tədbirin daxili hüquqda
müəyyən bir əsasən olmasını deyil və eyni zamanda bəhs
edilən hüquq qaydasının əlaqədar şəxslər üçün əlçatan
xarakterdə olması və həmin qaydaya uyğun gəlməməsinin
nəticələrinin nəzərdə tutula bilən formallıqda olması
zəruridir.
Yəni bəhs edilən qanun asanca əldə edilən və anla-
şılan olacaq; şəxslər bir normanın mövcudluğundan
xəbərdar ola biləcəklər (məsələn dərc edilmiş mətn olması
kimi) və zərurət olduqda hər hansı bir hüquqçunun
köməyi ilə, bu hüquq izah edən qaydaların nə dediyini
tərəddüd etmədən anlaya biləcəklər. Əgər, birləşmək
azadlığını məhdudlaşdıran qanunvericilik, bəhs edilən bu
xüsusiyyətlərə malik deyilsə, müdaxilə qanunla nəzərdə
tutulmamış hesab ediləcək və dolayısilə də, 11-ci maddənin
pozulması kimi elan ediləcək.
Qanuni məqsəd
Avropa İnsan Haqları Məhkəməsi bir müdaxilənin
hüquqən nəzərdə tutulmuş olduğunu müəyyən etdikdən
sonra, bu məhdudlaşdırmanın 11-ci maddənin ikinci
bəndində ifadə edilən qanuni məqsədlərdən birini daşıyıbdaşımadığını
tapmağa çalışacaq. Yuxarıda da qeyd edildiyi
kimi 11-ci maddənin ikinci bəndində, məhdudlaşdırmanın
söykənə biləcəyi qanuni məqsədlər məhdud şəkildə sayılmışdır.
Yəni, bunların genişləndirilməsi, bunlara yenilərinin
əlavə olunması mümkün deyildir.
Ancaq, bunu da vurğulamaq lazımdır ki, Avropa İnsan
Haqları Məhkəməsinin konkret hadisədə bu qanuni
məqsədlərdən birinə istinad edildiyini müəyyən
etməsi, Məhkəməni avtomatik olaraq, nəzərdə tutulan
müdaxilənin 11-ci maddəyə uyğun olduğu nəticəsinə
gətirməməkdədir.
Əgər müdaxilə bu qanuni məqsədlərdən birinə söykənirsə,
o zaman Avropa İnsan Haqları Məhkəməsi «ölçü-
lülük», ya da bir başqa ifadə ilə “yerindəlik” –“adekvatlıq”
testini tətbiq edəcək, yəni izlənilən qanuni məqsəd ilə qoyulan
məhdudlaşdırma arasında bir balans olub olmadığı-
na baxacaq.
Demokratik bir cəmiyyətdə zəruri olma
Məhkəmə, birləşmək azadlığına yönələn bir müdaxilənin
11-ci maddənin ikinci bəndində ifadə edilən qanuni
məqsədlərdən birini daşıdığı nəticəsinə gəldikdən sonra,
bu dəfə baş vermiş müdaxilənin, ya da məhdudlaşdırmanın
demokratik bir cəmiyyətdə zəruri olub-olmadığını araşdı-
racaq. Məhkəmə bu şərti belə ifadə etmişdir: “Bu haqlardan
hər hansı birinə yönələn müdaxiləni haqlı edə biləcək yeganə zərurilik, ancaq demokratik cəmiyyətdə ortaya
çıxacaq bir zərurilik ola bilir”
“Demokratik cəmiyyətdə zərurilik” ifadəsi iki şərtə
işarə etməkdədir.
a) Ciddi və zəruri bir ictimai basqı mövcud olmalıdır, və
b) Müdaxilə nəzərdə tutulan qanuni məqsədə mütənasib
olmalıdır.
Zərurilik - sosial ictimai basqı
Məhkəmə presidentinə görə “zəruri” sözü “təcili sosial
basqını - sifarişi” (pressing social need) ifadə edir. Başqa
bir ifadə ilə, birləşmək azadlığına yönəlmiş müdaxilə 2-ci
bənddə müəyyən olunan məqsədlərdən biri və ya bir neçəsi
baxımından “ictimai basqı zərurətinə” cavab verəcək; bu
ehtiyac səbəbi ilə hökumət qazanacaqdır.
Konvensiyaya qoşulan dövlətin zərurilik sərhədini aş-
masının qiymətləndirilməsi zamanı əsas meyar, hüquq
və azadlığı məhdudlaşdırıcı tədbirin, güdülən məqsədə
mütənasib, yəni ölçülü olub-olmamasıdır.
Hökumətlərin müdaxilələrinin qiymətləndirilməsində,
legitim məqsəd və qanunilik meyarları baxımından aparılacaq
test, bir çətinlik yaratmasa da, mütənasibliyinbalanslılığın
qiymətləndirilməsində önə çıxan “demokratik
cəmiyyətdə zəruri” olma şərtinin incələnməsi daha kompleks
qiymətləndirmə aparılmasını zəruri edir. Məhkəmə,
demokratik cəmiyyətdə zəruriliyi qiymətləndirərkən,
zərurət yaradan ictimai ehtiyac basqısını, bu ehtiyacı sübut
edən “uyğun, inandırıcı, kafi səbəbləri”, müdaxilə təşkil edən
tədbirin adekvatlılığını, fərdi və ümumi fayda arasındakı
balansı və seçim meyarlarını tələb olunan işə tətbiq edərək
bir nəticəni əldə etməkdədir. Bütün bu araşdırmadan da aydın görülür ki, birləşmək
azadlığına ediləcək hər hansı bir müdaxilənin qanuni
hesab edilə bilməsi üçün möhkəm, sağlam dayaqlarının
olması lazımdır. Qısacası, birləşmək azadlığına yönələn
bir müdaxilə qanunvericiliyin tələbi halında görünsə
belə, yuxarıda izah edilən meyarlara uyğun gəlmədiyi
zaman, Avropa İnsan Hüquqlarının və Əsas Azadlıqların
Müdafiəsi Haqqında Konvensiyasının pozulması kimi
qəbul ediləcək.
Azərbaycanda ictimai təşkilatlarda birləşmək azadlığının qanuni əsasları
Azərbaycan Respublikası Konstitusiyasında birləşmək
hüququ təminat altına alınaraq bu məqsədlə bir neçə
qanun qəbul edilibdir. Siyasi təşkilatlarda birləşmək və
fəaliyyət göstərmək hüququnu Siyasi partiyalar haqqında
Azərbaycan Respublikası Qanunu tənzimləyir. Ən köklü
hüquqlardan biri kimi xarakterizə edilən həmkarların
yaradılması və həmkarlarda fəaliyyət hüququ Həmkarlar
ittifaqları haqqında Azərbaycan Respublikasının Qanunu
ilə tənzimlənir. Qeyri-hökumət təşkilatları kimi qurulan və
mahiyyət etibarı ilə qeyri-kommersiya və qeyri-hökumət
təşkilatı olan dini birliklərin və qurumların fəaliyyəti Dini
etiqad azadlığı haqqında Azərbaycan Respublikası Qanunu
ilə tənzimlənir. Ayrıca, kommersiya və qeyri kommersiya
hüquqi şəxsləri də daxil olmaqla, bütün hüquqi
şəxslərin dövlət qeydiyyatı və dövlət reyestri məsələlərinin
tənzimlənməsini əhatə edən Hüquqi şəxslərin dövlət qeydiyyatı
və dövlət reyestri haqqında Qanun qeydiyyat proseduralarını
əhatə edir.
Birləşmək hüququ çərçivəsində qeyri-komersiya təşkilatlarının təsisi, növləri, iştirakçıları, üzvləri, köməkçiləri, filial və nümayəndəlikləri, qeydiyyatı və ləğvi məsələsi
Azərbaycan Respublikası Konstitusiyasının 58-ci maddəsinin
2-ci bəndində “Hər kəs istənilən birlik, o cümlədən siyasi
partiya, həmkarlar ittifaqı və digər ictimai birlik yaratmaq
və ya mövcud birliyə daxil olmaq hüququna malikdir. Bütün
birliklərin sərbəst fəaliyyətinə təminat verilir” - müddəasını
daraldan qanunverici hakimiyyət orqanı, qeyri-hökumət
təşkilatlarının əhatəsini xeyli məhdudlaşdıraraq, 13 iyun
2000-ci il tarixində “Qeyri-hökumət təşkilatları (ictimai
birliklər və fondlar) haqqında” Azərbaycan Respublikasının
Qanununu qəbul etmişdir. İlk qəbul edilən zaman,
Qanunun 1.2-ci maddəsində “Bu qanunda «qeyri-hökumət
təşkilatı» anlayışına ictimai birliklər və fondlar daxildir” -
deyərək, bu Qanunun bütün qeyri-hökumət təşkilatlarına
şamil edilmədiyini, sadəcə ictimai birliklər və fondlara
şamil edildiyini, beləliklə, qanunun əhatəsinin xeyli
məhdudlaşdırıldığı müşahidə etməkdəydi. Lakin, 17 dekabr
2013-cü il tarixli dəyişikliklə bu çərçivə genişlədilmiş,
ictimai birliklərlə bərabər xarici dövlətlərin qeyri-hökumət
təşkilatlarının filial və nümayəndəliklərinin yaradılması və
fəaliyyət göstərilməsi ilə bağlı münasibətləri də bu çərçivəyə
yerləşdirmişdir. Amma yenə də qanunun tətbiq dairəsinin
məhdud olduğu anlayışı dəyişməməkdədir.
Qanunda ilk məhdudiyyətlərdən biri Qanunun 2-ci
maddəsində verilən anlayışlarda qarşımıza çıxır. Maddənin
4-cü bəndində “Qeyri-hökumət təşkilatı ... siyasi partiyalara
maliyyə və başqa maddi yardım göstərə bilməz” – hökmünə yer
verir. Mahiyyət etibarı ilə demokratik, hüquqi dəyərləri
təbliğ məqsədi ilə qurulan bir ictimai birliyin hansısa si-
33
yasi partiyanın gənclərinə əvəzsiz olaraq təlimlər keçməsi,
onlara məsələn İKT-dən istifadə qaydalarını öyrədən, ya
da yeni mediadan istifadə vərdişlərini öyrədən təlimlər
keçməsi nəticə etibarı ilə maddi dəyəri olan yardımdır.
Bu maddənin mahiyyətindən belə çıxır ki, QHT-lərin bu
kimi fəaliyyətlərlə məşğul olması qadağandır. Lakin, burada
qanunvericinin söykəndiyi təməl hüquq və azadlıqları
məhdudlaşdırmağa əsas kimi gördüyü hüquqi mənafeyi
izah etmək mümkün deyil. Çünki, istər Azərbaycan Respublikası
Konstitusiyasının 58-ci maddəsində, istərsə,
insan hüquq və azadlıqlarını məhdudlaşdırmağa yol verən
əsasların göstərildiyi 71-ci maddədə, istərsə 2002-ci
ildə qəbul edilən və İnsan hüquq və azadlıqlarını məhdudlaşdırmaq
üçün əlavə əsaslar müəyyən edən Konstitusiya
Qanununun 3-cü maddəsində, istərsə də Azərbaycanın
ratifikasiya etdiyi və milli qanunvericiliyimizin tərkib
hissəsi hesab edilən Avropa İnsan Hüquqlarının qorunmasına
dair Konvensiyanın 11-ci maddəsinin birləşmək azadlığını
məhdudlaşdırmaq üçün müəyyən etdiyi əsaslardan
bu məna çıxarmaq mümkün deyil.
2-ci maddənin 4-cü bəndində diqqət çəkən bir digər
məqam, QHT-lərin hansı fəaliyyətlə məşğul ola biləcəklərinin
sayılmasıdır. “Azərbaycan Respublikasının seç-
ki qanunvericiliyinə uyğun olaraq qeyri-hökumət təşkilatları
Azərbaycan Respublikasında keçirilən prezident seçkiləri, Milli
Məclisə seçkiləri və bələdiyyələrə seçkiləri müşahidə edə və exitpoll
həyata keçirə bilərlər”. Bu maddənin təsvirindən belə çıxır
ki, Azərbaycanın çox önəmli bir Konstitusiya dəyişikliyini
reallaşdırmaq məqsədi ilə keçirilən Referendumda qeyrihökumət
təşkilatları nə müşahidə apara bilər nə də exitpoll
keçirə bilərlər. Çünki, maddədə sadəcə seçkilər sayı-
lıb, referendum yox.
34
Əslində birləşmək və fəaliyyət göstərmək azadlığının
sərbəst olduğu bildirilərək, bu azadlığa tətbiq ediləcək
məhdudiyyətlərin məhdud siyahısı istisnalar olaraq
göstərilməli və onu zəruri edən əsasların aydın
müəyyənləşdirilməsi şərti ilə və demokratik cəmiyyətdə
son çarə kimi tətbiq ediləcəyi dəqiq ifadə edilməlidir. Azadlıq
maksimum olmalıdır. QHT-nin nələr edə biləcəyinin
qanunda sayılması, digər bütün fəaliyyətlərin qanunda
göstərilmədiyi üçün yolverilməz olduğu mənasına gəlir ki,
bu da mahiyyət etibarı ilə məntiqli deyil və insan hüquq
və azadlıqlarını tənzimləyən üstün hüquq normalarına
ziddir.
Qeyri-hökumət təşkilatları (ictimai birliklər və fondlar)
haqqında Azərbaycan Respublikasının Qanununun
3.1-ci maddəsinin ilk cümləsi “Qeyri-hökumət təşkilatının
onun təşkilatı-hüquqi formasını və fəaliyyətinin xarakterini
göstərən adı olmalıdır” - əmredici müddəasına yer
verir. İnsanların birləşmək azadlığını həyata keçirərkən,
onların qarşısına əsasını beynəlxalq hüquq normalarından
və Konstitusiyadan almayan süni maneənin “qanuni
tələb” kimi qoyulması, birləşmək azadlığının varlığı-
nı ciddi şəkildə zədələməkdədir. İctimai birliyin adında
onun “fəaliyyətinin xarakterini göstərən” sözlərin olmaması
nəticə etibarı ilə qanunvericiliyin pozulası kimi
qiymətləndirilir və bu səbəbdən Birliyin dövlət qeydiyyatına
alınmasından imtina oluna bilər. Deməli, bu ifadənin
olmaması birləşmək azadlığını istifadə edən, hər hansı
məqsədlə birləşərək fəaliyyət göstərmək istəyən şəxslərin
hüququnu məhdudlaşdıran əsas kimi qarşıya çıxacaq.
30 iyn 2009-cu ildə 3.1-ci maddəyə edilən bir digər
dəyişikliklə, “Qeyri-hökumət təşkilatlarının adında
Azərbaycan Respublikasının dövlət orqanlarının adlarından,
habelə Azərbaycanın görkəmli şəxsiyyətlərinin adlarından (on-
35
ların yaxın qohumlarının və ya vərəsələrinin icazəsi olmadan)
istifadə edilə bilməz”- müddəası gətirilmişdir. Bu müddəanın
qanunvericiliyə qoyulması və imperativ-əmredici norma
kimi birləşmək azadlığının qarşısını alması yuxarıda bəhs
edilən üstün hüquq normalarına birbaşa ziddir. Məsələn,
mədəniyyət sahəsində, yaxud ədəbiyyatın təbliği sahəsində
Nizami Gəncəvinin irsini araşdıran, yaxud təbliğ etmək
istəyən bir QHT-ni qurmaq və onun adında “fəaliyyətinin
xarakterini göstərmək” istəyən şəxslərə qanun bu imkanı
verməyəcək. Gərək, “onların yaxın qohumlarının və ya
vərəsələrinin icazəsi”-olsun. Bu isə mümkünsüzdür. Ayrıca,
Azərbaycanın görkəmli şəxsiyyətlərinin adlarının siyahısı hər
hansı normativ aktla təsdiq edilməyib ki, QHT təsis etmək
istəyən şəxslər, həmin siyahıya baxaraq, kimlər üçün onların
varislərinə müraciət etmələrini müəyyən edə bilsin.
Öz fəaliyyətində bir dövlət qurumunun fəaliyyətini monitorinq
etmək üzərində qurmaq istəyən bir qrup, məsələn,
Teleradio Şurasının Lisenziyalarının şəffaflığının Monitorinqi
Mərkəzi adlı bir təşkilat qurmaq istəsə, qanun buna
yol vermir. Beləliklə, birləşmək azadlığına hüquqi əsas olmadan,
Konstitusion əsasa söykənməyən məhdudiyyətlər
gətirilir.
2013 və 2014-cü illərdə olan dəyişiklik və əlavələrlə də
bu istiqamətdə ciddi məhdudlaşdırıcı müddəalar gətirilib.
17 oktyabr 2014-cü il tarixli, № 1082-IVQD-saylı Qeyrihökumət
təşkilatları (ictimai birliklər və fondlar) haqqında
Azərbaycan Respublikasının Qanununa dəyişiklik
edilməsi haqqında Qanunda 4 fərqli məhdudlaşdırıcı
maddə əlavə edildi. Bundan 10 ay öncə 17 dekabr 2013-cü
il tarixli 849-IVQD nömrəli Azərbaycan Respublikasının
Qanunu ilə Qeyri-hökumət təşkilatları (ictimai birliklər və
fondlar) haqqında Azərbaycan Respublikasının Qanununa
tam 22 fərqli dəyişiklik və əlavə edildı. Bu Qanunun qəbul
36
edildiyi 2000-ci ildən bəri bir təşəbbüsdə ən çox dəyişiklik
gətirən qanundur. Dəyişiklik və əlavələrin böyük əksəriyyətinin
məntiqi nəticəsi qanunla müəyyən edilmiş
birləşmək azadlığının sərhədlərini daraltmaq, tamamilə
bu sektorun fəaliyyətini hökumət nəzarəti altında almaq,
müstəqil mənbələrdən maliyyələşərək, ictimai sektorda
nərarətçı funksiyası həyata keçirən QHT-lərin fəaliyətini
tamamilə dayandırmaq və ya minimuma endirmək olmuş-
dur. Dəyişikliklərin hər birinin mahiyyətini açmaq üçün,
sıra ilə onların mahiyyətini, hüquqa uyğunluğunu, legitimliyini
müzakirə etmək zəruridir. O zaman qanunqoyucunun
gerçək məqsədi daha aydın ortaya çıxacaq.
Bu qanun qəbul edildiyi ilk gündən məqsədi bütünlüklə
qeyri-kommersiya qurumlarının fəaliyyətini tənzimləmək
yox, məhdud çərçivəni tənzimləmək olmuşdur. Lakin, 17
dekabr 2013-cü il tarixli dəyişikliklə bu çərçivə qismən
genişlədilmiş, ictimai birliklərlə bərabər xarici dövlətlərin
qeyri-hökumət təşkilatlarının filial və nümayəndəliklərinin yaradılması
və fəaliyyət göstərilməsi ilə bağlı münasibətləri də
bu çərçivəyə yerləşdirmişdir. Beləliklə, daha öncə xarici
dövlətlərin qeyri-hökumət təşkilatlarının filial və
nümayəndəliklərinin fəaliyyətini əlaqələndirən Azərbaycan
Respubilkası Humanitar yardım Komissiyası demək
olar ki kənara itilmişdir. Ayrıca, Hökumətlərarası
Sazişlərlə tənzimlənən münasibətlər, beynəlxalq humanitar
təşkilatların fəaliyyəti yerli təşkilatlarla eyni və bir az
da aşağı səviyyəyə endirilmişdir.
Qanunun 1.4-cü maddəsində olan dəyişikliklə, daha
öncə bu maddədə olan “qeyri-hökumət” sözü, “qeyrikommersiya”
sözü ilə əvəz olunmuşdur. Beləliklə, “Bu
Qanun siyasi partiyalara, həmkarlar ittifaqlarına, dini birliklərə,
yerli özünüidarə orqanlarına, habelə bu təsisatlara məxsus olan
funksiyaların həyata keçirilməsi məqsədi ilə yaradılan qurum-
37
lara və başqa qanunlarla tənzimlənən digər qeyri-kommersiya
təşkilatlarına şamil edilmir-deyilərək, qeyri-kommersiya
qurumlarının başqa formalarının da olduğunu ima etmişdir.
Əslində, Azərbaycan qanunvericiliyində başqa
qeyri-kommersiya qurumlarının fəaliyyətini tənzimləyən
spesfiq bir qanun mövcud deyil. 2010-cu ildə “Yaradıcı
birliklər və şəxslər” haqqında Qanun layihəsi Parlamentin
müzakirəsinə birinci oxunuşa çıxarıldı. Lakin sonradan
bu qanun layihəsi qəbul edilməyib, asqıda qaldı. Yəni, bu
dəyişiklik praktik hüquqi əhəmiyyəti olan bir norma deyil
və heç bir tənzimləmə sferası yoxdur. Ancaq bir sıra qeyrikommersiya
qurumları var ki, onlar QHT kimi formalaş-
mayıblar və sovet dönəmindən qalan peşəkar birliklərdir.
Bu birliklərin bir çoxu hətta dövlət büdcəsindən maliyyə
almaqda, amma hüquqi aspektdən hansı qanunvericiliyə
tabe olduğu qeyri-müəyyən olaraq qalmaqdadır. Yazıçı-
lar birliyi, Rəssamlar ittifaqı, kinomotoqrafiya ittifaqə və s.
kimi qurumlar bunlardan bəziləridir.
Bir digər əlavə, Qanunun 2.2-ci maddəsinə edilən
“2.2-1”-ci bənddir. Həmin bənd xarici dövlətlərin qeyrihökumət
təşkilatlarının filial və nümayəndəlikləri anlayışını
izah edir və Mülki Məcəlləyə göndəriş edir. Mülki
Məcəllədə isə 53.3-cü maddə bunu tənzimləyir. Həmin
maddəyə əsasən, “Nümayəndəliklər və filiallar hüquqi şəxs
deyildirlər və hüquqi şəxsin təsdiq etdiyi əsasnamələr üzrə
fəaliyyət göstərirlər. Nümayəndəliklərin və filialların rəhbərləri
hüquqi şəxs tərəfindən təyin edilir və onun etibarnaməsi
əsasında fəaliyyət göstərirlər. Təsisçilərinin əcnəbilər və ya xarici
hüquqi səxslər olduğu qeyri-hökumət təşkilatlarının filial və
ya nümayəndəliklərinin rəhbərlərinin müavinləri Azərbaycan
Respublikasının vətəndaşları olmalıdır.” Mülki Məcəllənin 53-
cü maddəsinin 3-cü bəndinə əlavə edilən son dəyişiklik də
12 fevral 2010-cu il tarixli 952-IIIQD nömrəli Azərbaycan
38
Respublikasının Qanunu əlavə edilmişdir. Bu normanın
özü də ciddi şəkildə mübahisəli normadır və irəlidə izah
edəcəyik.
Qanunun 2.3-cü bəndinə edilən ikinci cümlə ilə,
əvvəl mövcüd olan bir məhdudiyyətin dairəsini sayaraq,
genişlətmişdirlər. Öncəki redaksiyada mövcüd olan “
Qeyri-hökumət təşkilatı Azərbaycan Respublikasının Konstitusiyası
və qanunları ilə qadağan olunmamış məqsədlər üçün yaradı-
la və fəaliyyət göstərə bilər.”- müddəası faktiki olaraq aydın,
anlaşılan bir norma idi. Xüsusilə Konstitusiya ilə qadağan
olunmayan məqsədlərdə fəaliyyət imkanları açıq idi. Əlavə
edilən bu cümlə ilə, “Məqsədi və ya fəaliyyəti Azərbaycan Respublikasının
konstitusiya quruluşunu və dünyəvi xarakterini zorakılıqla
dəyişdirməyə, ərazi bütövlüyünü pozmağa, müharibəni,
zorakılığı və qəddarlığı təbliğ etməyə, irqi, milli və dini ədavəti
qızışdırmağa yönəlmiş qeyri-hökumət təşkilatlarının, habelə xarici
dövlətlərin qeyri-hökumət təşkilatlarının Azərbaycan Respublikasında
filial və ya nümayəndəliklərinin yaradılmasına və
fəaliyyətinə yol verilmir”- norması ilə qadağanedici amillər
uzun-uzadı sayılmış, və birinci cümlədə“...fəaliyyət göstərə
bilər”kimi pozitiv ifadə, “...fəaliyyətinə yol verilmir”- kimi
neqativ ifadə ilə əvəzlənmişdir. Sayılan məhdudlaşdırıcı
amillər əslində “Azərbaycan Respublikasının Konstitusiyası
və qanunları ilə qadağan olunmuş” məqsədlər olduğundan
onsuz da bu mümkün deyildi. Lakin neqatif ifadə şəkli,
qanunvericiliyə edilən dəyişikliklərin ümumi məqsədini
və istiqamətini də açıq ortaya qoyur. Bu dəyişikliyin
məqsədi, mümkün qədər fəaliyyəti daraltmaq və qadağan
etmək olaraq önə çıxmışdır.
Qanunun 4-cü maddəsində “Qeyri-hökumət təşkilatları
istənilən təşkilati-hüquqi formalarda təsis oluna
bilərlər”- ifadəsindəki “istənilən” sözü, redaktə xarakterli
kimi görünən “bu Qanunla müəyyən edilmiş təşkilati-hüquqi”
39
sözü ilə əvəzləşdirilmiş, beləliklə, əslində daha öncə seçimi
sərbəst olan təşkilati-hüquqi forma, bu qanunun çərçivəsi
ilə məhdudlaşdırılmışdır. Beləliklə, istənilən təşkilatı-
hüquqi formada təsis etmə imkanı konkret qəlibə salınmışdır.
Qanunun 7.1-ci maddəsinə -1 bəndi əlavə edilib. Bu
əlavə, “7.1-1. Xarici dövlətlərin qeyri-hökumət təşkilatları
tərəfindən Azərbaycan Respublikasının ərazisində
bir nümayəndəlik və ya filial yaradıla bilər”- birbaşa
məhdudlaşdırıcı normadır. Hüquqda məhdudiyyətlərin
hər birinin əsaslandığı hüquqi-legitim mənafe olmalı
və bu demokratik cəmiyyətdə zərurilik tesdindən keçə
bilməlidir. Burada gətirilən məhdudiyyətin legitim əsası
yoxdur və əsaslandırılması da mümkün deyil. Ayrıca,
anologiya baxımından həmin maddınin 7.1-ci bəndində
“Dövlət qeydiyyatına alınmış qeyri-hökumət təşkilatı
Azərbaycan Respublikasının ərazisində və xaricdə filiallarını
yarada, nümayəndəliklərini aça bilər.” –müddəası
göstərir ki, Azərbaycan mənşəli QHT Azərbaycan Respublikasının
ərazisində və xaricdə filiallarını yarada,
nümayəndəliklərini aça bilər. Belə olan halda, yerli
təşkilata bunları etmək hüququ verildiyi halda, nəyə
görə xarici QHT-nin filial və nümayəndəliklərinə say
məhdudiyyəti gətirilirdiyi hüquqən anlaşılan deyil.
Azərbaycan Respublikası Konstitusiyasının 58-ci maddəsi
birləşmək azadlığını təminat altına aldığında, hər hansı
ayrıseçkilik etmədən “hər kəs” ifadəsindən istifadə
etmişdir. Burada vətəndaş olub-olmama yaxud hüquqi
şəxsin yerli olub-olmaması fərqləndirilməmişdir. Ayrıca,
58-ci maddənin II- bəndində “Bütün birliklərin sərbəst
fəaliyyətinə təminat verilir.”- deyərək, birliklərin də birbirindən
fərqləndirilməsini yolverilən hesab etməmişdir.
Bu baxımdan, bu dəyişiklik birbaşa Konstitusiyanın 58-ci
40
maddəsinin tələbinə ziddir. Bununla bərabər, Konstitusiyanın
25-ci maddəsinin mahiyyətinə baxdıqda, hüquq qar-
şısında hər kəsin bərabərliyi zəruridir. Hər kəs dedikdə,
fiziki və hüquqi şəxslərin hüquq bərabərliyi anlaşılır. Bu
norma qanunvericilikdə eyni məsələlərdə fərqli hüquqi
tənzimləməni mümkün etmir.
Qanunun 7.4-cü maddəsinə edilən dəyişikliyin də
mahiyyəti məhdudlaşdırmaya yönəlmişdir və əslində legitin
hüquqi mənafelərə xidmət etmir. Öncəki tənzimləmədə
“Qeyri-hökumət təşkilatının filialı və nümayəndəliyi hüquqi şəxs
deyil, onları yaratmış təşkilatın əmlakından pay alır və onun
adından, təsdiq etdiyi “Əsasnaməyə uyğun fəaliyyət göstərir””-
şəklinədə olan ifadə “Əsasnamədə müəyyən edilmiş fəaliyyət
predmetinə və vəzifələrinə uyğun, fəaliyyət göstərir”- şəklinə
dəyişdirilmişdir. Beləliklə, ümumi olan fəaliyyət sferası çox
daraldılmış, Əsasnamənin sadəcə bir bəndində məhdud
şəkildə sayılan ifadələrlə məhdudlaşdırılmışdır. Buradakı
məqsəd, QHT-lərin dar çərçivədə fəaliyyət göstərməsini,
sadəcə sənədlərində aydın şəkildə göstərdikləri fəaliyyət
predmetlərinə sadiq qalmalarını təmin etməkdir. Praktikada,
qeydiyyatdan keçərkən QHT-lərin nizamnamə
və əsasnamələrinə geniş fəaliyyət göstərmək imkanları-
nı təmin edən normalar yerinə, sayma üsulu ilə azsaylı
fəaliyyət predmeti yazma yolu tutulur. Beləliklə, vətəndaş
cəmiyyətinin ehtiyacları istiqamətində geniş fəaliyyət
göstərmək yolu bağlanmış olur.
Qanuna bunun davamı kimi “7.4-1”-maddə əlavə
edilmişdir. Bu əlavə də daha çox nəzarət mexanizması-
nı gücləndirməyi hədəfləmişdir. Əlavədə qeyri-hökumət
təşkilatının filial və ya nümayəndəliyinin əsasnaməsində
onu yaratmış təşkilatın adı, dövlət qeydiyyatı haqqında
məlumatlar (qeydiyyat tarixi, nömrəsi, hüquqi ünvanı,
onun qeydiyyatını aparmış qurumun adı), filial və
41
ya nümayəndəliyin hüquqi ünvanı, idarə edilməsi qaydası,
rəhbərinin səlahiyyətləri, ləğv olunması qaydası
göstərilməli olduğu bildirilir. Bu maddənin növbəti
bəndinə 2009-cu ildə edilən əlavəyə daha bir əlavə edilmiş,
beləliklə, Əcnəbi və ya vətəndaşlığı olmayan şəxslər,
habelə xarici hüquqi şəxslər tərəfindən təsis edilmiş qeyrihökumət
təşkilatlarının, eləcə də xarici dövlətlərin qeyri-hökumət
təşkilatlarının filial və nümayəndəliklərinin rəhbərlərinin
müavinləri Azərbaycan Respublikasının vətəndaşları olması-
nın zəruriliyi bildirilmiş və səlahiyyət müddətinin dəqiq
göstərilməli olduğu əmredilmişdir. Bu norma, birləşmək
hüququnun subyektləri arasında ayrı-seçkiliyin tətbiq
edildiyinin bariz nümunəsidir. Konstitusiyanın 58-ci
maddənin II- bəndində “Bütün birliklərin sərbəst fəaliyyətinə
təminat verilir”- müddəası ilə bu norma ziddiyyət təşkil
edir. İstənilən nümayəndəliyin, yaxud qeyri-vətəndaş
olan şəxsin təsis etdiyi qurumun rəhbərinin müavininin
məcburi qaydada Azərbaycan vətəndaşı olması, həmin
qurumların keyfiyyət kriteryasına görə qərar verməsini
imkansız edir. Ayrıca, hər kəsin bərabərlik hüququ ilə
ziddiyyət təşkil edir. Vətəndaşlığı olmayan, yaxud əcnəbi
olan şəxsin müavin olmaq imkanları qanunla məhdudlaşır.
Halbuki, bu məhdudlaşdırmanın legitim-hüquqi əsası
yoxdur və bu əsas beynəlxalq normalarda, özəlliklə AİHKnın
11-ci maddəsində müəyyən edilən əsasların heç birinə
uyğun gəlmir. Səlahiyyət müddətinin göstərilməsinin
tələb edilməsi də, mövcud qanunvericiliyin özündəki
normalarla ziddiyyət təşkil edir. Belə ki, qeyri-hökumət
təşkilatlarının nizamnamələrində onların orqanlarının
səlahiyyət müddətlərinə dair normalar mövcuddur. Qeydiyyat
aparan dövlət qurumu bu nizamnamənin bir surətini
qəbul edir və saxlayır. Beləliklə, qeydiyyatdan keçən
qurumların rəhbər orqanlarının və seçilmiş şəxslərinin
42
səlahiyyət müddətinin hansı vaxtla məhdudlaşdırıldığı
bilinən reallıqdır. Şəxsin bir vəzifədə olma müddəti müəyyən
zamanlarda onun fəaliyyətinin effektivliyinə görə
dəyişə bilər. Bacarıqlı, peşəkar biri bir işi yaxşı icra etdiyi
zaman daha uzun müddətə həmin işdə saxlana bildiyi
halda, uzun müddətli bir müqavilə ilə işə qəbul edilən
biri işin öhdəsindən gəlmədiyi üçün daha erkəndən həmin
vəzifədən uzaqlaşdırıla bilər. Qanunda belə bir normanın
qoyulması, birliklərin sərbəst fəaliyyətinə imkan vermir və
bunun Konstitusiyanın 58-ci maddəsi ilə ziddiyyit ətşkil
etdiyi ortadadır.
30 iyun 2009-cu ildə Qanuna “9.1-1”-maddə əlavə
edilərək, “Azərbaycan Respublikasında daimi yaşamaq
hüququ olan əcnəbilər və vətəndaşlığı olmayan şəxslər
Azərbaycan Respublikasının ərazisində qeyri-hökumət
təşkilatının təsisçisi” ola biləcəyi bildirilmişdir. Bu norma
təsisçilərə aid edilirdi və nümayəndəliklərin qanuni
təmsilçiləri daimi yaşamasalar da bu vəzifəni icra edə
bilirdilər. Xüsusilə, bəzi beynəlxalq qurumlar birdən çox
qonşu ölkələrdə bir şəxsi qanuni təmsilçi kimi səlahiyyətləndirir,
beləliklə, xərclərə qənaət imkanları olurdu.
Məsələn, qafqaz regionunda olan 3 dövlətin bəzən
2-də eyni şəxs qanuni təmsilçi ola bilirdi. Tiflisdə oturan
bir şəxs eyni zamanda həm Gürcüstandakı, həm də
Azərbaycandakı nümayəndəliyin qanuni təmsilçisi ola bilir,
davamlı yaşamadan işini apara bilirdi. Lakin 17 dekabr
2013-cü ildə bu maddəyə əlavə edilən “qanuni təmsilçisi”
sözü, təsisçilərlə bərabər, qanuni təmsilçilərin də daimi ya-
şama şərtini gətirdi. Bu norma da açıq şəkildə beynəlxalq
təşkilatların burdakı fəaliyyətini məhdudlaşdırmağı
hədəfləməkdədir. Eyni zamanda legitim-hüquqi mənafe
baxımından əsaslandırılması mümkün deyil.
43
17 dekabr 2013-cü ildə qanuna 10.5-ci maddə əlavə edilmişdir.
Əlavədə deyilir: “Qeyri-hökumət təşkilatlarının
icra orqanları tərəfindən təşkilatın üzvlərinin hüquqlarının
pozulmasına yol verilməməlidir. Qeyri-hökumət
təşkilatlarının üzvləri ilə təşkilat arasında yaranan
mübahisələr məhkəmə qaydasında həll olunur. Məhkəmə
tərəfindən işə baxılarkən təşkilatın üzvlərinin hüquqlarının
pozulduğu müəyyən edildikdə qeyri-hökumət təşkilatının
fəaliyyəti məhkəmə qərarı ilə bu Qanunun 31.3-cü
maddəsində nəzərdə tutulmuş müddətə dayandırıla bilər.”
Bu maddənin əlavə edilməsinin praktik “zərurəti”, insan
hüquq və azadlıqlarının müdafiəsi sahəsində fəaliyyətindən
rəsmilərin “razı qalmadığı” qurumları daxildən
münaqişələrə çəkərək, fəaliyyətin dayandırılmasına nail
olmaqdır. Hüquqi baxımdan təşkilatın fəaliyyətinə xitam
vermək üçün çox ciddi əsaslar olmalı, Konstitusion qurulu-
şun dəyişdirilməsini hədəfləyən fəaliyyət yaxud qanunda
və Konvensiyanın 11-ci maddəsində göstərilən birləşmək
azadlığının istisnalarından biri olmalıdır. Lakin burda gö-
rürük ki, bir fərdin hüququnun pozulması, həmin şəxsin
hüququnun bərpası və kompensasiyası ilə yekunlaşmır.
Birbaşa təşkilatın fəaliyyətinin bir il müddətinə dayandı-
rılması ilə nəticələnir. Bir anlığa düşünsək ki, böyük bir
QHT-də onlarla şəxs fəaliyyət göstərir, əmək haqqı alır. Bir
gün məlum olur ki, həmin şəxsin məsələn əmək hüququ
pozulub. qanunvericilik onun hüququnu bərpa edib, kompensasiya
ödətdirəcəyinə, bütün digər şəxsləri də işsiz
qoyur və təşkilatı bağlayırıq. Bu bir hüquqi tənzimləmə
metodu deyil və heç bir legitim hüquqi əsasa söykənmir.
Bütünlüklə, təşkilatın fəaliyyətini dayandırmağa hesablanmış,
hüquqa zidd məhdudlaşdırıcı normadır.
Qeyri-hökumət təşkilatlarının köməkçiləri başlığı-
nı daşıyan maddə faktiki olaraq ifadə şəkli baxımından
44
mübahisəlidir. Buradakı tənzimləmə hüquqi şəxslərə yönəlib,
lakin sonda fiziki şəxslərin də əhatə edildiyi bildirilir.
Ümumiyyətlə cümlə quruluşu tam aydın olmayan
bu ifadənin quruluşuna diqqət edin: “Qeyri-hökumət
təşkilatlarının köməkçilərinə nizamnamələrinə müvafiq olaraq
qeyri-hökumət təşkilatının fəaliyyətində iştirak etməklə, ona
müxtəlif kömək və ya xidmətlər göstərməklə qeyri-hökumət
təşkilatını dəstəkləyən fiziki və hüquqi (dövlət hakimiyyəti və yerli
özünüidarə orqanları istisna olmaqla) şəxslər aiddir”. Qanunqoyucunun
bu ifadə ilə nə demək istədiyi aydın deyil. Ayrıca,
“...nizamnamələrinə müvafiq olaraq qeyri-hökumət təşkilatının
fəaliyyətində iştirak etməklə” ifadəsi göründüyü kimi sadəcə
nizamnamə ilə fəaliyyət göstərənlərə şamil edilə bilər. Fiziki
fəxslər, fərdlər gə könüllü ola bildiyinə görə onların hansı
nizamnamələrindən söhbət getdiyi müəyyən deyil və
bu normanın düzgün tənzimlənmədiyinin göstəricisidir.
Maddənin son cümləsindəki: ”Köməkçilərin mövcudlu-
ğu və onların hüquqi statusu qeyri-hökumət təşkilatının təsis
sənədləri və “Könüllü fəaliyyət haqqında” Azərbaycan Respublikasının
Qanunu ilə müəyyən edilir”-ifadəsi digər normalarda
olduğu kimi yenə fəaliyyətin məhdudlaşdırmasını
hədəfləməkdədir. Əslində burdakı ifadə cümlənin sonundakı
ifadə ilə yekunlaşsa daha dəqiq və məntiqli olardı.
Köməkçilərin mövcudluğu və onların hüquqi statusunun
mənbəyini qeyri-hökumət təşkilatının təsis sənədlərində
axtarmaq əslində olmayan bir şeyi axtarmağa bənzəyir.
Təsis sənədlərində könüllü fəaliyyət haqqında ayrıca
normanın olması tələb olunmur və bir çox təşkilatın təsis
sənədlərində bu könüllülük sadəcə təsisçilərin iradələrini
əksetdirir. Yəni təsisçilər könüllü birləşərək, fəaliyyət
göstərməyi hədəfləyirlər. Lakin, 11-ci maddədə söhbət
təsisçilərin könüllülüyündən yox, QHT-nın könüllüsü
olan, lakin təsisçi olmayıb, kənardan bu işə sonradan cəlb
45
olunandan edir. Belə olan halda, təsis sənədində əlbəttə
ki belə bir norma mövcud olmayacaq. Bu isə, QHT-nin
könüllüləri cəlb etməyə maneə olan norma kimi ortaya
çıxacaq. Cünki, 11-cı maddə sadəcə Könüllü Fəaliyyət
Haqqında Azərbaycan Respublikası Qanununa yox,
“qeyri-hökumət təşkilatının təsis sənədləri və “Könüllü fəaliyyət
haqqında”qanuna birlikdə isnad edir. Əslində, 2009-cu ildə
Könüllü Fəaliyyət Haqqında Azərbaycan Respublikası Qanununun
qəbulundan sonra bu normanın daha aydın olan
son cümləsinin son hissəsi yetərli olmalı idi.
17 dekabr 2013-cü il əlavələrindən biri də, Qanunun
12.3-cü maddəsinə əlavə edilən son cümlədir. Bu norma
2009-cu ilədək qanunda yox idi. Bu normanın 2009-
cu ildə qanuna girməsi, sonra 2013-cü ilin sonunda buna
bu məzmunda yeni cümlənin əlavə edilməsi özlüyündə
birləşmək azadlığına və mövcud qanunvericiliyimizin
normalarına, habelə konstitusiyaya ziddir. 2009-cu il
dəyişikliyinə qədərki dövrdə, təbii olaraq xarici dövlətlərin
qeyri-hökumət təşkilatlarının filial və nümayəndəliklərinin
dövlət qeydiyyatı daha sadə və bəzi texniki sənədləşmələr
istisna olmaqla demək olar ki, yerli qurumlarla bərabər
formada həyata keçirilməkdə idi. 30 iyun 2009-cu ildə
12.3- maddə qanuna əlavə edilərək, Azərbaycan Respublikasında
xarici dövlətlərin qeyri-hökumət təşkilatlarının
filial və nümayəndəliklərinin dövlət qeydiyyatının həmin
təşkilatlarla bağlanmış saziş əsasında həyata keçirildiyi
qərarlaşdırıldı. Yəni, hüquqi proses, siyasi qərara bağlandı.
Siyasi razılıq olmazsa, xarici dövlətlərin qeyri-hökumət
təşkilatlarının filial və nümayəndəliklərinin qeydiyyata
alınması artıq mümkünsüz oldu. 17 dekabr 2013-cü ildə bu
norma bir az da sərtləşdirildi və bu dəfə “siyası icazənin”
müddətli olacağı qərarlaşdırıldı. Bu özlüyündə digər bir
hüquqi problemin dərinləşməsinə xidmət edir. QHT-lər və qeydiyyatdan keçmiş nümayəndəliklər qanunauyğun olaraq
dövlət qeydiyyatına alındıqdan sonra, onların fəaliyyəti
yalnız təsisçilərin öz istəyi ilə ya da məhkəmə qərarı ilə
dayandırıla bilər. Yəni, dövlət qeydiyyatı müddətsizdir
və ancaq fəaliyyətə xitam verildikdə bu qeydiyyatın ləğv
olunması mümkündür. 12.3-cü maddəyə əlavə edilən
son cümlədə isə, dövlət qeydiyyatının müddətsiz olma
anlayışı faktiki olaraq ortadan qaldırılır və “siyasi icazə”
kimi xarakterizə etdiyimiz sazişin müddəti ilə qeydiyyat
müddəti məhdudlaşdırılır. Bununla da siyasi mülahizə
hüquqi prosesi kölgələyir.
17 dekabr 2013-cü il əlavələrindən biri də 13.1-ci
maddəyə edilib. Bu maddədə Qeyri-hökumət təşkilatının
nizamnaməsində zəruri olan məqamlar sayılmışdır.
Dəyişikliklə bu maddəyə “daimi və ya konkret məqsədlə”
təsis edildiyi ifadəsi gətirilərək, təsis zamanı təşkilatın
təsis məqsədinin çərçivəsini olduqca daraltmaq zərurəti
qoyulub. Beləliklə, ölkədə bütün fəaliyyəti donorların
qrant elanları ilə formalaşan təşkilatların, bur çox qrant
elanlarından faydalanmaq imkanları minimuma endirilir.
Təkilatın təsis sənədində konkret göstərilməyən bir
məqsəd üçün bundan sonra qrant almaq təşəbbüsü və
fəaliyyət yürütmək təşəbbüsü dəstəklənməyəcəkdir. Hətta
buna cəhd edənlərin məqsədlərdən yayınaraq pozuntuya
yol verdiyi iddia oluna biləcək. Bu isə öz növbəsində
qeydiyyatın ləğv edilməsi və s. kimi növbəti sanksiyalarla
QHT-ləri üz-üzə qoyacaq.
QHT-lərin qeydiyyatı
Qeyri-hökumət təşkilatları (ictimai birliklər və fondlar)
haqqında Azərbaycan Respublikasının Qanununun
16-cı maddəsinə əsasən Qeyri-hökumət təşkilatlarının
47
dövlət qeydiyyatı müvafiq icra hakimiyyəti orqanı kimi
Azərbaycan Respublikasının Ədliyyə Nazirliyi tərəfindən
hüquqi şəxslərin qeydiyyatı haqqında Azərbaycan Respublikasının
qanunvericiliyinə uyğun olaraq həyata keçirilir.
Həmin maddənin 2-ci bəndində; “Qeyri-hökumət təşkilatı
yalnız dövlət qeydiyyatına alındıqdan sonra hüquqi şəxs statusunu
əldə edir.»- deməklə, Azərbaycanda QHT-lərin hüquqi
şəxs statusu qazanması üçün rəsmi dövlət qeydiyyatına
alınmasının əsas şərt olduğunu bildirir. Qanunun 7.1-ci
maddəsində, “Dövlət qeydiyyatına alınmış qeyri-hökumət
təşkilatı Azərbaycan Respublikasının ərazisində və xaricdə filiallarını
yarada, nümayəndəliklərini aça bilər”- deməklə, QHTnin
fəaliyyəti üçün qeydiyyatın önəmli amil olduğunu bir
daha vurğulayır. 17 aprel 1998-ci il tarixli «Qrant haqqında»
Azərbaycan Respublikası Qanunun 3-cü maddəsinə
görə, Donorla münasibətlərində qrant alan resipiyent sayılır
və aşağıdakılar resipiyent ola bilərlər:...Azərbaycan
Respublikasında fəaliyyət göstərən, nizamnaməsinə
əsasən başlıca məqsədi xeyriyyəçilik, yaxud qrant predmeti
ola bilən layihə və proqramların həyata keçirilməsi
olan və qrant almaqla birbaşa mənfəət götürmək məqsədi
güdməyən rezident və qeyri-rezident olan hüquqi şəxslər,
onların filial, nümayəndəlik və şöbələri (həmin resipiyentlər
yalnız bu Qanunun 2-ci maddəsinin 2-ci və 4-cü hissələrində
nəzərdə tutulmuş donorlardan, habelə xarici hüquqi şəxslərin
Azərbaycan Respublikasında dövlət qeydiyyatına alınmış filial
və nümayəndəlikləri (“Qeyri-hökumət təşkilatları (ictimai
birliklər və fondlar) haqqında” Azərbaycan Respublikasının
Qanununda nəzərdə tutulmuş sazişi bağlamış xarici dövlətlərin
qeyri-hökumət təşkilatlarının filial və ya nümayəndəlikləri) olan
donorlardan qrant ala bilərlər).
48
QHT-lərin Azərbaycanda əsas və yeganə fəaliyyəti
üçün mənbə hesab olunan qrantların alınması baxımından
məsələləri tənzimləyən bu qanun, hüquqi şəxs statusu olmayanların
resipiyent olaraq qəbul edilmədiyini göstərir.
Bu dövlət qeydiyyatı olmayan heç bir QHT-nin qrant ala
bilməyəcəyini göstərir.
Vergi məcəlləsi 13.2.2-ci maddədə hüquqi şəxsi - Azərbaycan
Respublikasının və ya xarici dövlətin qanunvericiliyinə
uyğun olaraq hüquqi şəxs statusunda yaradılmış
müəssisə və təşkilat olaraq müəyyən edir, 13.2.13-cü
maddədə isə, Vergi ödəyicisi qeydiyyatı üçün “hüquqi
şəxsin dövlət qeydiyyatına alınmış adı” -nın olmasını tələb
edir.
Vergi Məcəlləsinin 106-cı maddəsində nəzərdə tutulan
əvəz olmalar və güzəştlər hissəsində, “qeyri-kommersiya
təşkilatlarının aldıqları əvəzsiz köçürmələr,
üzvlük haqları və ianələr” -in vergidən azad olduğunu
bildirir. Həmin Məcəllənin 13.2.42-ci maddəsində
“Qeyri-kommersiya hüquqi şəxsi—Azərbaycan Respublikasının
Mülki Məcəlləsi ilə bu cür müəyyən edilmiş qurumdur”
- deyilməkdə və Mülki Məcəllənin 43.5. və 43.6-cı
bəndlərinə istiqamətləndirməkdədir. Həmin müddəa,
“Hüquqi şəxslər fəaliyyətinin əsas məqsədi mənfəət götürməkdən
ibarət olan (kommersiya hüquqi şəxsləri) və ya əsas məqsədi
mənfəət götürməkdən ibarət olmayan və götürülən mənfəəti iş-
tirakçıları arasında bölüşdürməyən (qeyri-kommersiya hüquqi
şəxsləri) qurumlar ola bilər” - deməkdə və qeyri-kommersiya
təşkilatlarının əslində, Qeyri-kommersiya hüquqi şəxsi
kimi anlaşılmalı olduğunu aydın şəkildə göstərir.
Yuxarıda bəhs edilən bütün müddəalar göstərir ki,
şəxslərin birləşmək hüququnu həyata keçirməsi heç də
sərbəst formada baş verə bilmir. Bunun üçün birləşmək
hüququndan istifadə edən şəxslərin bu təşəbbüsü rəsmi
49
dövlət qurumları tərəfindən tanınmalı, dövlət reyestrində
qeydiyyata alınmalı və onlara şəhadətnamə verilməlidir.
Yalnız bundan sonra həmin təşəbbüslə yaradılan QHT,
hüquqi şəxs statusu qazanacaq və hüquqi şəxslərə tanı-
nan hüquqlardan və bəzən də imtiyazlardan istifadə edə
biləcək. QHT-lərin qeydiyyatı bu baxımdan çox önəmli
bir proseduradır və bu proseduranın tamamilə beynəlxalq
hüquq prinsiplərinə, habelə, Azərbaycan Konstitusiyasına
uyğun aparılmalı, qeydiyyat önləyici bir prosedura
çevrilməməlidir.
Birləşmək hüququnun həyata keçirilməsi və fəaliyyətin
başlaması üçün qeydiyyat heç də hər yerdə tələb olunmur.
Məsələn, İtaliyada, Portuqaliyada, Danimarkada, Finlandiyada,
Belçikada, Yunanıstanda, Lüksemburqda yerli
qanunvericilikdə birləşmək hüququndan istifadə etmək
üçün dövlət qurumlarının icazəsi tələb olunmur. Bu prosedura
Azərbaycanda, 2001-ci ildə Avropa Şurasına üzv
olarkən Kütləvi İnformasiya Vasitələri haqqında Qanuna
edilən dəyişiklikdən sonra, qəzet və jurnalların təsis
olunması üçün tələb olunur. Qəzet və jurnal təsis etmək
istəyənlər xəbərdarlıq məktubu ilə Ədliyyə Nazirliyinə
müraciət etməkdə, rəsmi xəbərdarlıq edildikdən 1 həftə sonra
qəzet və jurnallar fəaliyyətə başlaya bilməkdədir. QHTlərin
təsis olunması bu proseduradan fərqli olaraq, daha ağır
bir prosedura, xüsusi icazə sisteminə tabe tutulub.
Qanunun 16-cı maddəsində Qeyri-hökumət təşkilatlarının
dövlət qeydiyyatı məsələsi tənzimlənməkdədir. Bu
müddəa ilə birləşmək azadlığının həyata keçirilməsinin
ciddi icazə sisteminə bağlandığını görürük. Yuxarıda, demokratik
ölkə təcrübələrindən görürük ki, zəmanəmizdə
demək olar ki, heç bir ölkədə ictimai birliklər qurmaq
icazə sisteminə tabe tutulmayıb və dövlət qeydiyyatı
şərti yoxdur. Azərbaycan qanunvericiliyində isə QHT-
50
lərin fəaliyyəti qeyd edildiyi kimi həm bu qanunun 16-cı
maddəsində, həm də Hüquqi şəxslərin dövlət qeydiyyatı
və dövlət reyestri haqqında Qanunda ciddi formallıqlara
tabe tutulub. Üstəlik, tələb olunan proseduraların çoxlu-
ğunun yanında, qeydiyyat üçün çox uzun bir müddətin
tələb olunması digər ciddi bir problemdir. Kommersiya
hüquqi şəxslərinin qeydiyyatı üçün maksimum 3 iş günü
tələb edildiyi halda, ictimai əsaslarda fəaliyyət göstərən,
könüllü birliklərin - QHT-lərin qeydiyyatı üçün bir qayda
olaraq 40 gün, əlavə araşdırma zəruri olduqda daha 30 gün
bu müddət artırıla bilir. Bundan sonra müəyyən edilən çatışmazlıqların
aradan qaldırılması üçün təsisçilərə 20 gün
vaxt verilir və onlar müəyyən edilən çatışmazlığı aradan
qaldırdıqdan sonra 10 gün müddətində həmin təşkilat
dövlət qeydiyyatına alınır. QHT-lərin qeydiyyatı üçün
qanunda müəyyən olunan bütün müddətlərdə Hüquqi
şəxslərin dövlət qeydiyyatı və dövlət reyestri haqqında
Qanunun 4.5-ci maddəsinin tələbinə əsasən “bu Qanunla
müəyyən edilmiş müddətlər hesablanarkən yalnız iş günləri
nəzərə alınır”. 100 iş günü ən azı 20 həftəlik müddət
deməkdir, bu da ümumi təqvim gününə çevrildikdə, 140
təqvim gününə bərabər olur. Deməli, Ədliyyə Nazirliyi
heç bir prosedur hüquq pozuntusuna yol vermədən,
qeydə almaq istədiyi bir QHT-ni bütün müddətlərə əməl
edərək qeydə aldığı təqdirdə, bu müddət təxminən 5 aya
yaxın vaxtı əhatə edir. Praktikada bu müddətlər dəfələrlə
aşılır, çox sayda müraciətlər aylarla, hətta illərlə yubadılır,
qeydiyyata alma həyata keçirilmir. Araşdırmalar
östərir ki, dövlət qeydiyyatına alınmaq istənən QHT-lərin
qeydiyyatı ortalama olaraq təsisdən 8-10 ay sonra reallaşır.
Qeydiyyatından imtina olunan təşkilatlar üçün bu
müddət illərlə davam edir. Təsadüfi deyil ki, bu səbəbdən
Azərbaycan əleyhinə Avropa Məhkəməsində xeyli qərar
51
çıxarılıb. Evsiz Bakılılara yardım ictimai Birliyinin qeydiyyatı
da təxminən 4 illik müddətin sonunda həyata ke-
çirildiyi üçün Avropa Məhkəməsinə şikayət edilmiş və
birləşmək hüququna müdaxilə olduğu qəbul edilmişdir.
Avropa İnsan Hüquqları Məhkəməsinin 11 yanvar 2007-
ci il tarixli Ramazanova və digərləri Azərbaycana qarşı
Qərarında (Şikayət № 44363/02) “60. Məhkəmə hesab edir
ki, ərizəçilər birliyin təsisçiləri olduqlarına görə birliyə uzun
müddət hüquqi şəxs statusu əldə etməsinə imkan verilməməsi
ilə nəticələnən dövlət qeydiyyatının gecikdirilməsi hakimiyyət
orqanları tərəfindən ərizəçilərin birləşmək azadlığı hüququnun
həyata keçirilməsinə müdaxiləni təşkil edirdi”. Avropa İnsan
Hüquqları Məhkəməsinin Azərbaycan əleyhinə birləşmək
hüququna müdaxiləyə dair verdiyi digər qərarlarında da
bu məqam xüsusi olaraq vurğulanmışdır.
18 oktyabr 2007-ci il tarixli (Şikayət № 4407/04) Nəsibova
Azərbaycana qarşı Qərarda, İ. Əliyev və digərləri
Azərbaycana qarşı Qərarda bu məqamların təkrarlandığını
görürük.
Qeyri-müəyyən və hüquqi baxımdan anlaşılmayan bir
məqam isə, milyonlarla dollar vəsaitləri idarə edən kommersiya
hüquqi şəxslərinin fəaliyyətə başlaması üçün
cəmi 3 gün tək pəncərə sistemi tələb olunduğu halda,
maliyyə baxımından ciddi məsuliyyəti olmayan, mənfəət
güdməyən və cəmi bir neçə nəfərin könüllü olaraq birləşib,
bir məqsədi həyata keçirmələri üçün bundan 50 dəfə çox
zaman tələb olunur.
Qeyri-hökumət təşkilatlarının dövlət qeydiyyatından
imtinasına dair qanunvericilikdə müəyyən olunan
əsaslar birləşmək azadlığının məhdudlaşdırılması üçün
nəzərdə tutulan əsaslara uyğun olmalıdır. Lakin, Hüquqi
şəxslərin dövlət qeydiyyatı haqqında Qanunun 11.3.2-1-
ci maddəsində nəzərdə tutulan imtina əsaslarından biri
52
“Qeyri-hökumət təşkilatlarının nizamnamələrində dövlət və yerli
özünüidarə orqanlarının səlahiyyətlərinin mənimsənilməsi,
habelə dövlət nəzarəti və yoxlama funksiyaları nəzərdə tutulmasıdır”.
12 fevral 2010-cu il tarixində qanuna əlavə edilən bu
müddəada nəzərdə tutulan imtina əsası Konstitusiyanın
nə 58 və 71-ci maddələrində, nə 2002-ci ildə qəbul edilən
Konstitusiya Qanununun 3-cü maddəsində, nə də Avropa
Konvensiyasının 11-ci maddəsində müəyyən olunan
məhdudlaşdırmağa əsas təşkil edən hüquqi səbəblərdən
heç birinə uyğun deyil.
Hüquqi şəxslərin dövlət qeydiyyatı və dövlət reyestiri
haqqında Qanunun 11.3.3.–cü maddəsində nəzərdə tutulan
dövlət qeydiyyatından imtina səbəblərindən “qeyrihökumət
təşkilatlarının adında Azərbaycan Respublikasının
dövlət orqanlarının adlarından, habelə Azərbaycanın görkəmli
şəxsiyyətlərinin adlarından (onların yaxın qohumlarının və ya
vərəsələrinin icazəsi olmadan) istifadə edildikdə” - müddəası,
Qeyri-hökumət təşkilatları (ictimai birliklər və fondlar)
haqqında Azərbaycan Respublikasının Qanununun 3.1-
ci maddəsinin təkrarıdır. Yuxarıda bu müddəanın da
birləşmək azadlığına gətirilən əsassız məhdudiyyətlərdən
olduğunu qeyd etdik.
Qanunda nəzərdə tutulan və hüquqi baxımdan insan
hüquqları və azadlıqlarına müdaxilə hesab edilən
tənzimləmələr xeyli çoxdur. Qeyri-hökumət təşkilatları
(ictimai birliklər və fondlar) haqqında Azərbaycan Respublikasının
Qanununun 2.4-cü bəndində nəzərdə tutulan
“Xarici hüquqi şəxslər Azərbaycan Respublikası Prezidentinin
seçkiləri, Azərbaycan Respublikasının Milli Məclisinə seçkilər və
bələdiyyə seçkiləri zamanı exit-polla əlaqədar tədbirlərdə yalnız
Azərbaycan Respublikasının qeyri-hökumət təşkilatları
ilə birlikdə iştirak edə bilərlər” - müddəası, həmin Qanunun
7.5-ci maddəsində nəzərdə tutulan “Təsisçilərinin
53
əcnəbilər və ya xarici hüquqi şəxslər olduğu qeyri-hökumət
təşkilatlarının filial və ya nümayəndəliklərinin rəhbərlərinin
müavinləri Azərbaycan Respublikasının vətəndaşları olmalıdırlar”
- müddəası hər kəsə tanınan hüquqdan istifadə zamanı
ayrı-seçkilik kimi anlaşıla bilir. Avropa İnsan Hüquqlarının
qorunmasına dair Konvensiyanın 11-ci maddəsində,
habelə, Azərbaycan Respublikası Konstitusiyasının 58-ci
maddəsində birləşmək azadlığı hüququnun hər kəsə tanı-
nan bir hüquq olduğu bildirilib. “Hər kəs istənilən birlik, o
cümlədən siyasi partiya, həmkarlar ittifaqı və digər ictimai birlik
yaratmaq və ya mövcud birliyə daxil olmaq hüququna malikdir.
Bütün birliklərin sərbəst fəaliyyətinə təminat verilir” -
müddəasına nəzər yetirdikdə bunu bir daha aydın görürük.
Maddədə “Hər kəs” - ifadəsinə yer verilərək vətəndaşlıq ayrı-seçkiliyinin
olmasının qarşısı alınıb. “Hər kəs” - ifadəsi
bütün insanları ehtiva edən anlayışdır. Buna baxmayaraq,
təsisçiləri əcnəbilər və xarici hüquqi şəxslər olanlara başqa,
fərqləndirici normanın tətbiq edilməsi, Azərbaycan Respublikası
Konstitusiyasının 25-ci maddəsinin tələbi olan
bərabərlik hüququnun pozulmasıdır. Konstitusiyanın 25-ci
maddəsinə əsasən “Dövlət, irqindən, milliyyətindən, dinindən,
dilindən, cinsindən, mənşəyindən, əmlak vəziyyətindən, qulluq
mövqeyindən, əqidəsindən, siyasi partiyalara, həmkarlar ittifaqlarına
və digər ictimai birliklərə mənsubiyyətindən asılı olmayaraq,
hər kəsin hüquq və azadlıqlarının bərabərliyinə
təminat verir. İnsan və vətəndaş hüquqlarını və azadlıqlarını
irqi, milli, dini, dil, cinsi, mənşəyi, əqidə, siyasi və sosial
mənsubiyyətə görə məhdudlaşdırmaq qadağandır”.
2009-cu ildə Konstitusiyaya edilən son düzəlişlərdən
sonra 25-ci maddəyə 5-ci bənd əlavə edilmiş, ”Hüquq və
vəzifələrlə bağlı qərarlar qəbul edən dövlət orqanları və dövlət
hakimiyyəti səlahiyyətlərinin daşıyıcıları ilə münasibətlərdə
hər kəsin bərabər hüquqları təmin edilir” - deməklə, eyni
54
tənzimləmədə fərqli tələblərin qoyulmasının Azərbaycan
Respublikası Konstitusiyasına zidd olacağına qərar vermişdir.
Buna baxmayaraq, 30 iyun 2009-cu ildə Qeyrihökumət
təşkilatları (ictimai birliklər və fondlar) haqqında
Azərbaycan Respublikasının Qanununun 12-ci maddəsinə
12.3-cü bənd əlavə etmiş, “Azərbaycan Respublikasında
xarici dövlətlərin qeyri-hökumət təşkilatlarının filial və
nümayəndəliklərinin dövlət qeydiyyatı həmin təşkilatlara bağ-
lanmış saziş əsasında həyata keçirilir”- deyərək, xarici qeyrihökumət
təşkilatlarının filial və nümayəndəliklərinin
qeydiyyatını qanunla hər kəsə şamil olunmalı olan normalardan
fərqli normalara tabe tutmuşdur.
Bu tənzimləmələrdə qanunvericinin məntiqini və məqsədini
anlamaq mümkün deyil. Xarici hüquqi şəxslərə hər
kəsə sərbəst olan fəaliyyətlə məşğul olmağa məhdudiyyət
gətirilməsi, hər kəsdən tələb olunan formallıqlardan fərqli
formallığın tələb olunmasındakı legitim məqsəd, yaxud
vətəndaşlıq ayrı-seçkiliyi gətirilməsinin hüquqi səbəbi
aydın deyil və Konstitusiyanın 25-ci maddəsinin 3-cü
və 5-ci bəndlərinin tələblərinə ziddir. Konstitusiyanın
58-ci maddəsində nəzərdə tutulan birləşmək azadlığını
tənzimləyən Maddənin son cümləsində “Bütün birliklərin
sərbəst fəaliyyətinə təminat verilir” - deyilməklə, yerli və
beynəlxalq təşkilat ayrı-seçkiliyinin qanunla müəyyən
edilməsinin Konstitusiyaya zidd olduğu açıq şəkildə gö-
rülür.
Təəssüf ki, son zamanlar qanunvericiliyin ümumi
ahənginə zidd olan, əsas insan hüquq və azadlıqlarının
mahiyyətini zədələyən normalar müxtəlif instansiyalarda
qəbul edilməyə davam etdirilir. Belə sənədlərdən biri də,
16 mart 2011-ci il tarixdə qəbul edilən “Azərbaycan Respublikasında
xarici dövlətlərin qeyri-hökumət təşkilatlarının
filial və ya nümayəndəliklərinin dövlət qeydiy-
55
yatı ilə bağlı sazişin hazırlanması üçün danışıqların
aparılması və bağlanması Qaydaları”nın təsdiq edilməsi
haqqında” Azərbaycan Respublikası Nazirlər Kabinetinin
Qərarıdır. Bu Qərarla “Azərbaycan Respublikasında
xarici dövlətlərin qeyri-hökumət təşkilatlarının filial və ya
nümayəndəliklərinin dövlət qeydiyyatı ilə bağlı sazişin hazırlanması
üçün danışıqların aparılması və bağlanması Qaydaları”
təsdiq edilərək qüvvəyə minib.
Bu Qaydalarda “Danışıqların başlanması üçün ümumi
tələblər” - başlığı altında mücərrəd şərtlər irəli sürülüb və
hüquqi baxımdan bunların əsaslandırılması mümkün deyil.
Qaydaların 2.2-ci bəndində “Müraciətdə təşkilat barədə
məlumat və onun Azərbaycan Respublikasında fəaliyyətinin
məqsədləri göstərilməli, bu fəaliyyətin zəruriliyi və Azərbaycan
cəmiyyətinə töhfəsi əsaslandırılmalıdır” - ifadəsinə yer verilib.
Bu ifadədə “təşkilat barədə məlumat və onun Azərbaycan
Respublikasında fəaliyyətinin məqsədləri” anlaşılan olsa da,
“bu fəaliyyətin zəruriliyi və Azərbaycan cəmiyyətinə töhfəsi
əsaslandırılmalıdır” - şəklində qeyri müəyyən və hüquq
məntiqi ilə izahı mümkün olmayan tələbin qoyulması, ciddi
şəkildə manipulyasiyaya, mülahizələrə yol verən tələbdir.
Xarici bir qeyri-hökumət təşkilatının Azərbaycanda
fəaliyyəti üçün qeydiyyata alınması zəruri olduğundan,
həmin təşkilat Saziş bağlamalıdır. Saziş üçün həmin
təşkilatın buradakı fəaliyyətinin “Azərbaycan cəmiyyətinə
töhfəsi əsaslandırılmalıdır”. Məqsədi demokratikləşməyə
dəstək olan və ölkədə buna tövhə qatmaq istəyən bir
təşkilatın müraciətinə, demokratik fəaliyyətdən narahat
olan bir hökumət nümayəndəsi belə bir təşkilatın buradakı
fəaliyyətindən narahat olduğundan, qeydiyyata almamaq
üçün “qanuni səbəb” yarada bilər. Sazişin bağlanması
üçün ümumi tələblərə təşkilatın əməl etmədiyini, yəni,
“Azərbaycan cəmiyyətinə töhfəsi əsaslandıra bilmədiyini” - irəli
56
sürərək, Saziş üçün danışıqların başlaması yolunu bağlaya
bilər. Bu cavab qanuna uyğun olacaq, lakin hüquqa, legitim
ictimai mənafelərə və ən əsası əsas insan hüquq və
azadlığından olan birləşmək azadlığı hüququnun əsassız,
hüquqa zidd məhdudlaşdırılmasına səbəb olacaq.
Qaydaların 2.5-ci və 2.6-cı bəndlərində birləşmək azadlığına
daha bir legitim olmayan müdaxilə imkanı verilib.
“2.5. Tələb olunan sənədlər təqdim olunduqda, filial və ya
nümayəndəliyin dövlət qeydiyyatı ilə bağlı sazişin bağlanması-
na dair münasibət bildirilməsi üçün aidiyyəti qurumlara sorğu
göndərilir.
2.6. Toplanmış rəylərin nəticələri müsbət olduğu halda,
Azərbaycan Respublikasının Ədliyyə Nazirliyi tərəfindən danı-
şıqlara başlanılır”.
Bu müddəadan aydın görünür ki, toplanmış rəylərin
nəticəsinə görə qərar veriləcək. Yəni, rəylərin hüquqi səbəb
yaradacağı nəzərdə tutulub. Rəyləri verməsi nəzərdə tutulan
“aidiyyəti qurumlar” - anlayışı da geniş şəkildə anlaşı-
lan, qeyri-müəyyən bir anlayışdır.
Qaydaların 3.2-ci bəndində nəzərdə tutulan “Danışıqlar
prosesində təşkilatın Azərbaycan Respublikasının ərazisində
gələcək fəaliyyətinin şərtləri” - 5 başlıqda sayılmış, bunlardan
ikisi xüsusilə mübahisələndirilə bilən şərtlərdir:
“3.2.2. Azərbaycan xalqının milli-mənəvi dəyərlərinə hörmətlə
yanaşmaq;
3.2.4. siyasi və dini təbliğatla məşğul olmamaq”;
Bir təşkilatın hüquqi qeydiyyatı üçün “milli-mənəvi
dəyərlərə hörmət” - şərtinin qoyulması bir hüquqi səbəb deyildir
və geniş mülahizə imkanı verən tələbdir. “Siyasi və
dini təbliğatla məşğul olmamaq” - şərtinə gəldikdə, burada da
mübahisəli məqamlar çoxdur. Məsələn, demokratiya bir siyasi
rejim formasıdır. Öz fəaliyyətinin əsas məqsədi demokratiyanın
təbliği olan, idarəetmədə demokratik vərdişlərin mənimsənilməsini təbliğ edən bir xarici dövlətlərin qeyrihökumət
təşkilatlarının filial və ya nümayəndəliklərinin
qeydiyyatı bu başlıq altında “arzuolunmaz” fəaliyyət hesab
edilə bilər və qeydiyyatından imtina üçün “qanuni” əsas ola
bilər. Bu Qaydalara əməl etməyi qəbul edərək qeydə alınan
istənilən xarici dövlətlərin qeyri-hökumət təşkilatlarının filial
və ya nümayəndəlikləri bu Qaydaların 3.2-ci bəndində
göstərilən şərtləri pozduqda, Azərbaycan Respublikasının
qanunvericiliyinə uyğun şəkildə məsuliyyət daşıyır. Yəni,
məhkəmə qaydasında Onun fəaliyyətinə xitam verilməsi
mümkündür.
2013 və 2014-cü illərdə olan dəyişiklik və əlavələrdən sonrakı durum
Yuxarıda qeydiyyat üçün icazə sistemini gətirən 16-
cı maddənin məhdudlaşdırıcı baxışından bəhs edərkən,
həmin normaların 17 dekabr 2013-cü il tarixdə yeni
əlavələrlə daha da məhdudlaşdırıcı şəkilə gətirildiyini gö-
rürük. Əvvəllər cəmi 2 bənddən ibarət olan Qanunun 16-cı
maddəsinə daha iki bənd-16.3 və 16.4 əlavə edildi. Əlavə
edilən 16.3-cü maddədə: “Qeyri-hökumət təşkilatlarının
və xarici dövlətlərin qeyri-hökumət təşkilatlarının filial və
ya nümayəndəliklərinin təsis sənədlərində qanunvericiliyə
uyğunsuzluq aşkar edildikdə müvafiq icra hakimiyyəti orqanı
həmin qurumlardan 30 gün müddətində təsis sənədlərinin
qanunvericiliyə uyğunlaşdırılmasını tələb edir”: - deyərək,
təsis prosesindən keçmiş və fəaliyyət göstərən təşkilatların
da yenidən təsis sənədlərinin yoxlanılacağı, uyğunsuzluq
aşkar edilərsə bunu düzəldiləcəyi yer aldı. Əslində,
ilk baxışda bu ümumi bir norma kimi görünsə də, praktikada
daha öncə özəlliklə qeydiyyata alınmiş və fəaliyyət
göstərən nümayəndəliklərin fəaliyyətinə problemlərin ya-
58
radılması mümkün görünür. Əvvəllər bu qurumların qeydiyyatı
üçün təsis sənədlərində Saziş şərti yox idi. Həmin
qurumlara birbaşa yenidən qeydiyyatdan keçməlisiniz
demək də hüquqi baxımdan yanlış olur. Çünki, Normativ
Hüquqi aktlar haqqında Konstitusiya Qanununun tələbinə
görə qanun lehə olmadıqda geriyə şamil edilə bilməz. Lakin
bu norma ilə, dolaylı olaraq yeni hüquqi stuatiya yaradılır.
Artıq təsis sənədlərində hər hansı çatışmazlığın
müəyyən edilməsi və qarşı tərəfə bildirilməsi ilə 30 günlük
müddətdə onun ortadan qaldırılması tələb edilir. Beləliklə,
əslində birbaşa olmasa da, mövcud təsis sənədlərinə uy-
ğunluq tələbi ilə daha öncə mövcud olmayan normaların
yenidən hər kəsə şamil olunmasının yolu açılmış olur.
Bu norma qüvvəyə mindikdən sonra, praktikada bir çox
beynəlxalq təşkilatın nümayəndəliklərinə özəlliklə başqa
məqsədlə müraciətlər olduqda belə, (məsələn qanuni
təmsilçinin səlahiyyətinin tanınması, yaxud ünvanın
dəyişikliyinin qeydə alınması kimi) bu çatışmazlıqların
aradan qaldırılması məqsədi ilə 30 günlük xəbərdarlıqlar
göndərilir.
Qanunun 16-cı maddəsinə əlavə edilən 16.4-cü maddədə
isə “Qeyri-hökumət təşkilatları və xarici dövlətlərin qeyrihökumət
təşkilatlarının filial və ya nümayəndəlikləri
fəaliyyətini müvəqqəti olaraq dayandırması ilə bağlı mü-
vafiq icra hakimiyyəti orqanına müraciət edilə biləcəyi”-
nəzərdə tutulur. Bununla da daha öncə mövcud olmayan
fəaliyyətin müvəqqəti dayandırılması qanunvericiliyə
daxil edilmişdir. Bu norma ilə, Ədliyyə Nazirliyinə bu
funksiyanı icra etmək səlahiyyəti də ötürüldü. Praktikada,
fəaliyyəti insan hüquq və azadlıqlarının vəziyyətini monitorinq
edib, hesabatlar hazırlayan beynəlxalq təşkilatların
filial və ya nümayəndəliyinin ölkədəki mövcudluğunun
davamı sazişdən asılı olduğundan, bu fəaliyyətdən
59
razı olmayan hökumət saziş bağlamaqdan imtina
etdiyində ən yaxşı halda beynəlxalq təşkilatların filial və
ya nümayəndəliyi fəaliyyətin müvəqqəti dayandırılması
üçün Ədliyyə Nazirliyinə müraciət etməkdən başqa yolu
qalmayacaq. Bu da mövcud qanuna görə fəaliyyətin dayandırılmasına
basqı şəklində yox, qanuni imkanlardan
faydalanma kimi xarakterizə ediləcək.
17 dekabr 2013-cü il tarixdə QHT-lərin qeydiyyatına aid
olan bir maddəyə də dəyişiklik edildi. Maraqlısı budur ki,
dəyişikliyə məruz qalan bu norma 10 iyun 2005-ci ildə yerli
və beynəlxalq tələblərdən sonra qanunvericiliyə daxil edilmişdir.
Xüsusilə Avropa İnsan Hüquqları Məhkəməsinə
ilk müraciətlərdən sonra, qanunvericiliyin yaxşılaşdırılması
cəhdlərindən biri də qeydiyyatdan imtina hallarının
məhz bu qanunda açıq-aşikar və konkret göstərilməsinin
zəruriliyi idi. Həmin normada deyilirdi: “Qeyri-hökumət
təşkilatlarının dövlət qeydiyyatına alınmasından yalnız həmin
ad altında digər qeyri-hökumət təşkilatı mövcud olduqda və ya
dövlət qeydiyyatı üçün təqdim olunmuş sənədlər Azərbaycan Respublikası
Konstitusiyasına, bu Qanuna və Azərbaycan Respublikasının
digər qanunlarına zidd olduqda və ya sənədlərdə yanlış
məlumatlar olduqda imtina edilə bilər”. Təssüf ki, bu norma 17
dekabr 2013-cü il tarixdə bütünlüklə bu Qanundan çıxarıldı
və ora bu məzminda: “17.1. Qeyri-hökumət təşkilatlarının
dövlət qeydiyyatına alınmasından yalnız “Hüquqi şəxslərin
dövlət qeydiyyatı və dövlət reyestri haqqında” Azərbaycan Respublikasının
Qanunu ilə nəzərdə tutulmuş hallarda imtina edilə
bilər”- şəklində bir mətn əlavə edildi. İlk baxışdan burda
ciddi bir hüquqi mübahisə yaradacaq məqamın olmadı-
ğını düşünmək mümkün olsa da, əslində ciddi hüquqi
problemlər var. Öncəliklə, QHT və nümayəndəliklərin
qeydiyyatından imtina hallarının məhz bu qanunda açıqaşikar
və konkret göstərilməsinin zəruriliyi kənara atıldı.
60
İkincisi, qeydiyyatdan imtinada intinad edilən “Hüquqi
şəxslərin dövlət qeydiyyatı və dövlət reyestri haqqında”
Azərbaycan Respublikasının Qanunu özü də son dövrlər
ciddi dəyişikliklərə məruz qaldı. Həmin dəyişikliklər daha
çox məhdudlaşdırıcı xarakterdədirlər. Belə ki, məhz həmin
Qanunda imtinanı tənzimləyən 11-ci maddənin müxtəlif
bəndlərinə 12 fevral 2010-cu il tarixli 952-IIIQD nömrəli
Azərbaycan Respublikasının Qanunu ilə iki, 30 dekabr
2011-ci il tarixli 284-IVQD nömrəli Azərbaycan Respublikasının
Qanunu ilə bir və 17 dekabr 2013-cü il tarixli 848-
IVQD nömrəli Azərbaycan Respublikasının Qanunu ilə
bir olmaqla dörd fərqli dəyişiklik və əlavə edilmişdir.
Qeyd etdiyimiz kimi, bu əlavə dəyişikliklərin hər birinin
mahiyyəti məhdudlaşdırıcı xarakterlidir. Üçüncüsü,
“Hüquqi şəxslərin dövlət qeydiyyatı və dövlət reyestri
haqqında” Azərbaycan Respublikasının Qanununun 11-ci
maddəsində imtina halları Qeyri-hökumət təşkilatları (ictimai
birliklər və fondlar) haqqında Azərbaycan Respublikasının
qanununun mətnindən çıxarılan 17-ci maddəsinə
nisbətdə çox geniş sayılmışdır. Məsələn, ümumi şəkildə
qeydiyyata təqdim edilən sənədlərin Azərbaycan Respublikasının
Konstitusiyasına, bu Qanuna və digər qanunvericilik
aktlarına zidd olması imtina üçün əsas olduğu
göstərildiyi halda, burda:
- ərizədə göstərilən məlumatlar və (və ya) ona əlavə
edilən sənədlər yanlış olduqda;
- hüquqi şəxs statusu almaq istəyən qurumların məqsədləri,
vəzifələri və fəaliyyət formaları qanunvericiliyə zidd
olduqda;
- Qeyri-hökumət təşkilatlarının nizamnamələrində
dövlət və yerli özünüidarə orqanlarının səlahiyyətlərinin
mənimsənilməsi, habelə dövlət nəzarəti və yoxlama funksiyaları
nəzərdə tutulduqda;
61
- firma adlarının qorunması haqqında qanunvericiliyin
tələbləri pozulduqda və ya eyni adlı qeyri-kommersiya
təşkilatı qeydiyyata alınmış olduqda, qeyri-hökumət
təşkilatlarının adında Azərbaycan Respublikasının dövlət
orqanlarının adlarından, habelə Azərbaycanın görkəmli
şəxsiyyətlərinin adlarından (onların yaxın qohumlarının
və ya vərəsələrinin icazəsi olmadan) istifadə edildikdə;
- müvafiq icra hakimiyyəti orqanı tərəfindən təsis
sənədlərində aşkar edilmiş çatışmazlıqlar 20 gün müddət
ərzində aradan qaldırılmadıqda;
Görüldüyü kimi burada sayılan imtina üçün əsaslar
çox genişdır və bir çoxunun da konkterliyi yoxdur. Belə
səbəblər əslində məmurlara geniş mülahizə səlahiyyəti
verir və imtina etmək üçün faktiki olaraq həmişə səbəb
tapmaq mümkündür. Təsadüfi deyil ki, 2002-ci ildən sonra
yaradılan lakin müxtəlif süründürməçi səbəblərdən
qeydiyyata alınmayan QHT-lər kütləvi şəkildə Avropa
İnsan Hüquqları Məhkəməsinə müraciət etməyə başladı-
lar. 2007-ci il 01 fevral tarixində Ramazanov və digərləri
Azərbaycana qarşı, 18 Oktyabr 2007-ci ildə Şeyda Nəsibli
Azərbaycana qarşı, 2008-də İsmayılov Azərbaycana qarşı
və digər işlərdə Avropa Məhkəməsi Azərbaycan əleyhinə
birləşmək hüququnun pozulmasını tanımağa başladı.
Hələ bir çox işin kommunikasıya mərhələsində xüsusilə
2005-ci ildə bəzi kosmetik xarakterli də olsa dəyişikliklər
oldu və qeydiyyatını gözləyən xeyli təşkilat Avropa
Məhkəməsi dalğasını azaltmaq məqsədi ilə dövlət qeydiyyatına
alındı. Lakin 2009-cu ildən proses yenidən geriyə
işləməyə başladı və qeydiyyat problemi ilk problemlərdən
biri kimi Azərbaycanda birləşmək azadlığını təhdid edən
amil olaraq qalır. Qeyri-rəsmi olaraq yüzlərlə təşkilatın
bu prosesdən keçə bilmədiyi müxtəlif araşdırmalarda aydın
şəkildə görünür. Hətta artıq təşkilat qurmağın müm- künsüzlüyü, insanların ümidsizliyi ilə nəticələnmişdir.
Praktikada, birləşmək istəyərək QHT təsis edənlərdən
fəaliyyət sahələrinə görə əlaqəli Nazirlik və Komitələrdən
dəstək məktubu istənməsi, bu məktub olmadan qeydiyyatın
aparılmaması birləşmək azadlığına vurulan
ən böyük zərbələrdəndir. Son bir ildə qanunvericiliyin
sərtləşdirilməsi ilə paralel olaraq, QHT sektoruna qarşı
qaldırılan cinayət işləri, həbslər, bank hesablarının dondurulması,
ofislərin möhürlənməsi, bu sektorda işləyən
şəxslərin öklədən çıxışlarının məhdudlaşdırılması artıq bu
birləşmək niyyətinə düşmənin belə necə təhlükəli oldu-
ğu qənaətini yaradır və müstəqil fikirli şəxsləri QHT təsis
etmək niyyətlərindən çəkindirir.
QHT-nin fəaliyyətinə xitam verilməsi
17 dekabr 2013-cü il tarixdə Qanuna əlavə edilən
maddələrdən biri də “19.7-ci” maddə olmuşdur.
Daha öncələr bu qanun xarici dövlətin qeyri-hökumət
təşkilatlarının nümayəndəlik və filiallarına şamil edilmirdi.
Lakin, bu tarixdən sonra yuxarıda qeyd etdiyimiz kimi,
qanunun tətbiq dairəsi genişləndirildi. Bu baxımdan yeni
məzmunda “Xarici dövlətin qeyri-hökumət təşkilatları digər
təşkilatla birləşdikdə, qoşulduqda və ya özü bölündükdə, təşkilatihüquqi
formasını dəyişdikdə onun Azərbaycan Respublikasının
ərazisindəki filialı və ya nümayəndəliyi ləğv edilir”- şəklində
maddə əlavə edildi. Əslində təsisçinin birləşməsi, yaxud
bölünməsi ya da təşkilatı-hüquqi formasını dəyişməsi halında,
yeni yaranan qurum nümayəndəliyinin mövcudlu-
ğunu və fəaliyyətini davam etdirmək istəyirsə, bu zaman
dəyişiklikləri göstərən sənədləri verməklə, dövlət qeydiyyatında
müvafiq qeydlər, dəyişikliklər aparılması mümkün
olmalı idi. Belə olan halda, dərhal nümayəndəliyin
63
ləğv edilməsi çox radikal yanaşmadır və ləğvetmə ilə
bərabər xeyli başqa problemlərin yaranmasına da vəsilə
olur. Məsələn, nümayəndəlikdə müqavilə əsasında işləyən
insanlar, nümayəndəliyin hüquq subyekti kimi digər qurumlar
qarşısında götürdükləri öhdəliklərin icrası faktiki
olaraq nəzərə alınmadan, dərhal ləğv edilməsi tənzimləmə
xarakterli hesab edilə bilməz. Hüquq yaradan, norma qoyan
şəxslər problemlərin həllinə çalışmalı, münasibətlərin
tənzimlənməsini öncəlikli olaraq görməlidirlər. Radikal
metodlarla problemlərin həllinə yanaşmaq yeni
problemlərin yaranmasına səbəb olur.
Qanunun 20-ci maddəsinə edilən dəyişiklik və əlavə
olunan yeni cümlə: “Qeyri-hökumət təşkilatı ləğv edildikdə
həmin qurum tərəfindən əmlak məsələlərinin Azərbaycan
Respublikasının Mülki Məcəlləsində nəzərdə tutulmuş
qaydada həll olunması barədə məlumatlar və bu
məlumatları təsdiq edən sənədlər hüquqi şəxslərin dövlət
reyestrinə daxil olunması üçün müvafiq icra hakimiyyəti
orqanına təqdim edilir”- daha çox texniki tənzimləmə xarakterlidir.
Odur ki, bunun üzərində geniş durmaq zərurəti
görmürəm.
Qeyri-hökumət təşkilatları (ictimai birliklər və fondlar)
haqqında Azərbaycan Respublikasının Qanununun
31.4-ci maddəsində nəzərdə tutulan QHT-nin fəaliyyətinə
məhkəmə qaydasında xitam verilməsinə dair “Qeyrihökumət
təşkilatına bir il ərzində ikidən çox yazılı surətdə
xəbərdarlıq və ya pozuntuların aradan qaldırılması haqqında
göstəriş verildiyi halda qeyri-hökumət təşkilatı məhkəmənin
qərarı ilə ləğv edilə bilər” müddəası da birləşmək azadlığı
anlayışına ziddir. Belə ki, “pozuntuların aradan qaldırılması
haqqında göstərişin” verilməsinin yetərli olması və bu pozuntunun
aradan qaldırılmasından asılı olmayaraq bunun
təşkilatın ləğvi səbəbi kimi göstərilməsi ciddi hüquq po-
64
zuntusudur və azadlıqları məhdudlaşdırma baxımından
legitim məqsəd daşımamaqdadır.
30 iyun 2009-cu il tarixdə Qeyri-hökumət təşkilatları (ictimai
birliklər və fondlar) haqqında Azərbaycan Respublikasının
Qanununa 31.2-1 maddə əlavə edilərək, Hüquqi
şəxslərin dövlət reyestri üçün zəruri olan məlumatların
təqdim edilməməsinə və ya yanlış məlumatların verilməsinə
görə qeyri-hökumət təşkilatına xəbərdarlıq ediləcəyi bildirilmiş,
31.4-cü maddədə isə Qeyri-hökumət təşkilatına
bir il ərzində ikidən çox yazılı surətdə xəbərdarlıq və ya
pozuntuların aradan qaldırılması haqqında göstəriş verildiyi
halda qeyri-hökumət təşkilatı məhkəmənin qərarı ilə
ləğv edilə biləcəyi müəyyən edilmişdir. Bu maddənin ən
diqqət çəkən tərəfi, QHT-yə ediləcək xəbərdarlıqların sayı-
nın sürətlə çoxaldılması və QHT-lər üçün ciddi təhlükəyə
çevrilməsidir.
Xəbərdarlıq edilən hallardan biri, Qeyri-hökumət təşkilatı
illik maliyyə hesabatını müəyyən edilmiş müddətdə
təqdim etmədikdə müvafiq icra hakimiyyəti orqanı həmin
təşkilata yazılı surətdə xəbərdarlıq etməklə müvafiq hesabatın
30 gün müddətində təqdim edilməsinə dair göstəriş
verir. Bu müddətdə hesabat təqdim etməyən qeyrihökumət
təşkilatı Azərbaycan Respublikasının qanunvericiliyinə
uyğun olaraq məsuliyyət daşıyır.
Xəbərdarlıq edilən hallardan digər biri, Qeyri-hökumət
təşkilatının hüquqi ünvanının dəyişdiyində Ədliyyə Nazirliyinə
bu barədə 7 gün ərzində yazılı məlumat verilməlidir.
Hüquqi ünvanın dəyişməsinə dair bu müddət ərzində
xəbər verməyən QHT, xəbərdarlığa məruz qalır.
Xəbərdarlıq edilən bir digər hal, QHT-nin aldığı
qrant haqqında müvafiq qaydada Ədliyyə Nazirliyinə
müqavilənin notarial təsdiqli surətinin 30 gün ərzində
verilməməsi xəbərdarlığa səbəb olmaqla bərabər, İnzibati Xətalar Məcəlləsinin 223-1-ci maddəsində Qrant alınması
(verilməsi) haqqında müqavilələrin və qərarların
surətlərinin qeydiyyat üçün təqdim edilməməsi səbəbindən
1000 manatdan 2500 manata qədər cərimə ilə cəzalandırılır.
Yuxarıda xəbərdarlıq edilməsi nəzərdə tutulan halların
hər hansı birinin il ərzində iki dəfə baş verməsi,
birləşmək azadlığı hüququnu məhdudlaşdıran, yaxud
bütünlüklə ortadan qaldıran hal olması, birləşmək azadlığını
məhdudlaşdıran legitim məqsədləri ciddi şəkildə
aşmaqda, bu sanksiya demokratik cəmiyyətdə zərurilik
testinə uyğun gəlməməkdədir.
Ümumiyyətlə, istər Qeyri-hökumət təşkilatları (ictimai
birliklər və fondlar) haqqında Azərbaycan Respublikasının
Qanunda, istərsə də Hüquqi şəxslərin dövlət qeydiyyatı və
dövlət reyestri haqqında Qanunda birləşmək azadlığını
təhlükəyə salan, onun mahiyyətini əsassız olaraq ortadan
qaldıran, azadlığı ciddi və əsassız şəkildə məhdudlaşdıran,
icra hakimiyyəti orqanlarına sərhədsiz imtiyaz və səlahiyyətlər
verən və demokratik cəmiyyətin davamlılığı
üçün zərurilik şərti ilə ayaqlaşmayan, birləşmək azadlı-
ğını tamamilə icazə sisteminə bağlayan tənzimləmələrə
yer verilməsi, bu qanunları yenidən, demokratik ölkə
təcrübələrinə uyğun formada tənzimlənməni zəruri edir.
Qeyri-Hökumət Təşkilatlarının fəaliyyəti
17 dekabr 2013-cü il tarixdə Qanunun 22-ci maddəsinə
“Qeyri-hökumət təşkilatı peşəkar dini fəaliyyətlə məşğul ola
bilməz”-məzmununda 4-cü bənd əlavə edildi. Bu normanın
qanuna əlavə edilməsindəki məntiq aydın deyil.
Qanunun 2.3 və 2.4-cü maddəsində QHT-lərin hansı
məqsədlə yaradılmayacağı və fəaliyyət məhdudiyyətləri
göstərilib. Ayrıca, dini fəaliyyət qanunla qadağan olunan
66
fəaliyyət deyil. Konstitusiyaya əsasən hər kəsin vicdan
azadlığı təminat altına alınıb. Eyni zamanda, Konstitusiyanın
48-ci maddəsinin II bəndinə əsasən: “Hər kəsin
dinə münasibətini müstəqil müəyyənləşdirmək, hər hansı dinə
təkbaşına və ya başqaları ilə birlikdə etiqad etmək, yaxud heç bir
dinə etiqad etməmək, dinə münasibəti ilə bağlı əqidəsini ifadə
etmək və yaymaq hüququ vardır“. “Dini fəaliyyətlə məşğul olmaq”-
ifadəsini açmağa çalışsaq, bura dini etiqadı, ibadəti
və əqidəsini ifadə etmə və yaymanı daxil edə bilərik.
Konstutisuyada sərbəst olan bir haqqı, azadlığı Qanunda
məhdidlaşdırmaq, hüquq prinsipinə uyğun deyil və
Konstitusiyanın 71-ci maddəsinin tələbərinin də nəzərə
alınmamasıdır. Həmin maddə, qanunqoyucunun iradəsini
məhdudlaşdırır və hətta hakimiyyətin bütün qollarının
Konstitusiyada müəyyən olunan hüquq və azadlıqlara
daha çox məhdudiyyətlərin gətirilməsinə imkan vermir.
Bu aspektdən yanaşdıqda, Qanuna əlavə edilən 22.4-cü
maddə Konstitusiyanın 48-ci maddəsi ilə ziddiyyət təşkil
edir.
15 fevral 2013-cü ildə Qanuna bütöv bir yeni maddə-
24-1-ci maddə əlavə edildi. Maddə İanə və qrantlar başlı-
ğını daşıyır. Lakin, maddə bütünlüklə ianələrə həsr edilib.
Qrantların verilməsi, alınması və istifadəsi ilə bağlı iqtisadi
və hüquqi münasibətlərin “Qrant haqqında” Azərbaycan
Respublikasının Qanunu ilə tənzimləndıyı vurğulanır.
Bu maddənin Qanuna girişi 15 fevral 2013-cü il olsa
da çox sürətlə bu maddəyə yeni əlavələr edildi. Öncə 17
dekabr 2013-cü il tarixli Qanunla əvvəlcə maddədə yer
almayan “xarici dövlətlərin qeyri-hökumət təşkilatlarının filial
və ya nümayəndəlikləri”- sözləri əlavə edildi. Beləliklə,
Azərbaycanda iri qrant layihələrini həyata keçirən, böyük
vəsaitlərin idarə olunması təcrübəsi olan xarici təşkilatların
filial və nümayəndəlikləri də yerli QHT-lərə yaradılan qrant
67
və ianələrin qeydiyyatı problemləri ilə üz-üzə buraxıldılar.
Daha sonra 17 oktyabr 2014-cü il tarixli 1082-IVQD nömrəli
Azərbaycan Respublikasının Qanunu ilə bu maddəyə yeni
bir norma: “Azərbaycan Respublikasının vətəndaşı, yaxud
Azərbaycan Respublikasında dövlət qeydiyyatına alınmış hüquqi
şəxs, xarici hüquqi şəxsin filial və ya nümayəndəliyi (bu Qanunun
12.3-cü maddəsində nəzərdə tutulmuş sazişi bağlamış xarici
dövlətin qeyri-hökumət təşkilatının filial və ya nümayəndəliyi)”-
da əlavə edildi. Beləliklə, sadəcə bu kateqoiya qurumlardan
iaənə alına biləcəyi müəyyənləşdirildi. Ayrıca
sadəcə Sazişlə fəaliyyət göstərən beynəlxalq təşkilatların
nümayəndəlik və filialının verdiyi və ya aldığı yardımların,
ianələrin bura daxil edilməsi, digər formada yardımların,
ianələrin verilməsinin və qəbul edilməsinin mümkün
olmadığını göstərir.
Ayrıca, bu norma gətirilən zaman 17 Aprel 1998-ci il,
№ 483-IQ saylı Qrant Haqqında Azərbaycan Respublikası
Qanununa da paralel olaraq eyni mahiyyətdə əlavə
və dəyişikliklər edildi. 17 Dekabr 2013-cü il tarixli, 852-
IVQD nömrəli Azərbaycan Respublikasının Qanunu ilə
Qrant haqqında Qanunun giriş maddəsi bu formada
dəyişdirildi. “Bu Qanun Azərbaycan Respublikasında qrantların
(o cümlədən sub-qrantın, qranta əlavənin, habelə ianələr
istisna olmaqla bu Qanunun 1-ci maddəsinin birinci hissəsində
göstərilmiş məqsədlər üçün digər formada rəsmiləşdirilən
yardımların) verilməsi, alınması və istifadəsi ilə bağlı iqtisadi
və hüquqi münasibətləri tənzimləyir”. İanələrlə bağlı
məhdudlaşdırıcı müddəalar yuxarıda qeyd etdiyimiz 24-
1-ci maddədə gətirilmiş, geri qalan bütün digər yardımların
isə bu qanunla tənzimlənəcəyi bildirilmişdir. “Qrant
haqqında” Azərbaycan Respublikasının Qanununda
mövcud olan “qrant“ anlayışı da 15 fevral 2013-cü il tarixli
560-IVQD nömrəli Azərbaycan Respublikasının Qa-
68
nunu ilə ciddi təftişə məruz qalmış: ”“Dini etiqad azadlığı
haqqında” və “Qeyri-hökumət təşkilatları (ictimai birliklər və
fondlar) haqqında” Azərbaycan Respublikasının qanunlarında
nəzərdə tutulan ianələr və dövlət hakimiyyəti orqanlarının
yardımları istisna olmaqla, qrant müqaviləsi (qərarı) olmadan
Azərbaycan Respublikasında fəaliyyət göstərən dini qurumlar,
qeyri-hökumət təşkilatları, o cümlədən xarici dövlətlərin
qeyri-hökumət təşkilatlarının filial və nümayəndəlikləri maliyyə
vəsaiti şəklində və (və ya) başqa maddi formada yardım qəbul edə
bilməz”- şəklində məhdudlaşdırıcı müddəalar əlavə edilmişdir.
Bununla məhdudlaşdırmaların gətirilməsi dayanmadı,
28 oktyabr 2014-cü il tarixli 1095-IVQD nömrəli Azərbaycan
Respublikasının Qanunu ilə Qrant haqqında” Azərbaycan
Respublikasının Qanununun anlayışlar hissəsinə 1-1
maddə əlavə edildi. Əlavədə: “Sub-qrant - qrant müqaviləsi
(qərarı) üzrə alınmış vəsaitdən həmin müqavilədə (qərarda) resipiyent
kimi nəzərdə tutulmamış üçüncü şəxsə bu müqavilənin
(qərarın) icrası məqsədi ilə ayrıca qrant müqaviləsinə (qərarına)
əsasən verilən vəsaitdir”- deyərək, subqrantların təsviri
genişləndirilərək verildi. Paralel olaraq 17 oktyabr 2014-cü
il tarixli 1081-IVQD nömrəli Azərbaycan Respublikasının
Qanunu ilə Qrant Haqqında Qanunun 2-ci maddəsinə geniş
əlavə edildi. Əlavədə göstərilir ki, “Beynəlxalq təşkilatlar
və onların nümayəndəlikləri, xarici hökumətlər və onların
nümayəndəlikləri, xeyriyyəçilik, humanitar inkişaf və başqa ictimai
yönümlü beynəlxalq təşkilatlar, maliyyə-kredit institutları,
təhsil, elm, səhiyyə, incəsənət və idmanın inkişafı sahələrində
fəaliyyət göstərən xarici ictimai təşkilatlar, o cümlədən fondlar,
assosiasiyalar, federasiyalar və komitələr, həmçinin xarici hüquqi
şəxslərin Azərbaycan Respublikasında dövlət qeydiyyatına alınmış
filial və nümayəndəlikləri (“Qeyri-hökumət təşkilatları (ictimai
birliklər və fondlar) haqqında” Azərbaycan Respublikasının
69
Qanununda nəzərdə tutulmuş sazişi bağlamış xarici dövlətlərin
qeyri-hökumət təşkilatlarının filial və ya nümayəndəlikləri)
Azərbaycan Respublikasının ərazisində qrant vermək hüququnu
əldə etdikdən sonra donor qismində çıxış edə bilərlər. Qrant
vermək hüququnun əldə edilməsi üçün müvafiq icra hakimiyyəti
orqanının qrantın maliyyə-iqtisadi məqsədəmüvafiqliyinə dair
rəyi tələb olunur. 5-1. Bu maddənin 5-ci hissəsində nəzərdə
tutulmuş donorlar tərəfindən qrant vermək hüququnun əldə
edilməsi qaydası müvafiq icra hakimiyyəti orqanı tərəfindən
müəyyən edilir”
14 Noyabr 2014-cü il tarixli, № 346 saylı, “Qrant haqqında”
Azərbaycan Respublikasının Qanununda dəyişikliklər
edilməsi barədə” Azərbaycan Respublikasının 2014-
cü il 17 oktyabr tarixli 1081-IVQD nömrəli Qanununun
tətbiqi haqqında Azərbaycan Respublikası Prezidentinin
Fərmanının 2-ci bəndində Azərbaycan Respublikasının
Nazirlər Kabinetinə tapşırılıb ki, iki ay müddətində “...
donorlar tərəfindən Azərbaycan Respublikasının ərazisində
qrant vermək hüququnun əldə edilməsi qaydasını Azərbaycan
Respublikasının Prezidenti ilə razılaşdırmaqla müəyyən etsin”.
Lakin 14 yanvar 2015-ci ildə bu müddət başa çatsa
da yeni tənzimləmə müəyyən edilməyib. Faktiki olaraq,
xarici mənbədən qrantların alınması dayandırılıb.
Bu məhdudlaşdırıcı normaların qəbul edilməsi ilə, daha
öncələr ölkədə nümayəndəliyi və ya filialı olmayan, lakin
Azərbaycandakı qurumlara qrant və ianə verən xarici
donor qurumlar mövcud idi. Ayrıca, diplomatik korpus
üzvləri olan müxtəlif səfirliklər də yerli QHT-lərə müəyyən
miqdarda qrant və ya ianə verirdilər. Bu dəyişikliklərlə
sadəcə hökumətin müəyyən etdiyi siyahıya daxil edilən
qurumlar qrant münasibətlərndə donur kimi tanınacaqlar.
Qrant haqqında Qanunun 3-cü maddəsinə də 2014-cü
il 17 oktyabr tarixli 1081-IVQD nömrəli Azərbaycan Respubli-
70
kasının Qanunu ilə dəyişiklik olunmuş, Qanunda nəzərdə
tutulan resipiyent anlayışı da məhdudlaşdırılmışdır.
Yeni tənzimləməyə əsasən, “Azərbaycan Respublikasında
fəaliyyət göstərən, nizamnaməsinə əsasən başlıca məqsədi
xeyriyyəçilik, yaxud qrant predmeti ola bilən layihə və proqramların
həyata keçirilməsi olan və qrant almaqla birbaşa mənfəət
götürmək məqsədi güdməyən rezident və qeyri-rezident olan
hüquqi şəxslər, onların filial, nümayəndəlik və şöbələri (həmin
resipiyentlər yalnız bu Qanunun 2-ci maddəsinin 2-ci və 4-cü
hissələrində nəzərdə tutulmuş donorlardan, habelə xarici hüquqi
şəxslərin Azərbaycan Respublikasında dövlət qeydiyyatına alınmış
filial və nümayəndəlikləri (“Qeyri-hökumət təşkilatları (ictimai
birliklər və fondlar) haqqında” Azərbaycan Respublikasının
Qanununda nəzərdə tutulmuş sazişi bağlamış xarici dövlətlərin
qeyri-hökumət təşkilatlarının filial və ya nümayəndəlikləri) olan
donorlardan qrant ala bilərlər. Beləliklə, qeyr-kommersiya qurumları,
onların filial və nümayəndəlikləri Azərbaycanda
saziş bağlayaraq fəaliyyət gstərməyən xarici mənbələrdən
qrant alması qadağan edilir. Bu norma əslində Nazirlər Kabinetinin
müəyyən edəcəyi siyahının da mahiyyətini bəri
başdan açır. Bu siyahının çox məhdud bir siyahı olacağını
təxmin etmək çətin deyil. Ümumiyyətlə, Qrant haqqında
Qanuna əlavə edilən son digər dəyişikliklər də tamamilə
məhdudlaşdırıcı mahiyyətdədir.
17 dekabr 2013cü il tarixli dəyişikliklə Qrant Haqqında
Qanunun 4-cü maddəsinə əlavələr edildi. Həmin əlavənin
mahiyyəti ondan ibarətdir ki, qrantlar qrant alan tərəfindən
qeydiyyata təqdim edilməli və qeydiyyata alınmalıdır.
Ayrıca, qeydiyyata alınmaq sadəcə qrant müqavilələrinə
deyil, sub-qrantlara və qrant müqaviləsi (qərarı) üzrə əlavə
müqavilələrin, habelə müqavilələrin (qərarların) müddətinin,
məqsədinin, məbləğinin dəyişdirilməsi hallarına da şamil
olunur. Bu tarixdən etibarən, qeydə alınmayan qrant
71
verilməsi və ya alınması haqqında müqavilələr (qərarlar)
üzrə bank əməliyyatları və hər hansı digər əməliyyatlar aparı-
la bilməz. Maraqlı məsələlərdən biri budur ki, Qanunun
4-2-ci maddəsinə əsasən qrant müqavilələrinin (qərarlarının)
qeydə alınması qaydasının müvafiq icra hakimiyyəti orqanı olaraq
Nazirlər Kabineti tərəfindən müəyyən edilməlidir. Bu şərt,
14 Noyabr 2014-cü il tarixli, № 346 saylı,“Qrant haqqında”
Azərbaycan Respublikasının Qanununda dəyişikliklər edilməsi
barədə” Azərbaycan Respublikasının 2014-cü il 17 oktyabr
tarixli 1081-IVQD nömrəli Qanununun tətbiqi haqqında
Azərbaycan Respublikası Prezidentinin Fərmanında öz əksini
tapıb. Son bir ildə ən problematik məsələlərdən biri, Qrant alınmasına
(verilməsinə) dair müqavilələrin (qərarların) qeydiyyata
alınması Qaydalarının təsdiq edilməsi barədə”
Azərbaycan Respublikası Prezidentinin 2004-cü il 12 fevral
tarixli 27 nömrəli Fərmanının ləğv edilməsi haqqında
Azərbaycan Respublikası Prezidentinin 24 iyul 2014-cü il
tarixli, № 240 saylı Fərmanı ilə 2014-cü il noyabrın 1-dən
ləğv edilməsi qərarlaşdırıldı. Həmin Fərmanın son bəndində
nəzərdə tuutlurdu ki, 2014-cü ilin 1 noyabr tarixindən
etibarən Nazirlər Kabineti tərəfindən müəyyən ediləcək
yeni qaydalar qüvvəyə minəcək. Lakin 1 Noyabr 2014-cü
ildə hər hansı Qayda müəyyən edilmədən, əvvəlki Qaydalar
öz qüvvəsini dayandırdı. 14 Noyabr 2014-cü tarixli,
14 noyabr 2014-cü il, № 346-saylı Azərbaycan Respublikası
Prezidentinin 2014-cü il 24 iyul tarixli 240 nömrəli
Fərmanında dəyişiklik edilməsi barədə başqa bir Prezident
Fərmanı imzalandı. Həmin Fərmanda isə “2014-cü
ilin 1 noyabr tarixindən etibarən Nazirlər Kabineti tərəfindən
müəyyən ediləcək yeni qaydalar qüvvəyə minmənisini”- nəzərdə
tutan 3-cü bənd ləğv edildi. Beləliklə, əvvəlki qaydaların
hüquqi qüvvəsi bitdi, yeni qaydaların isə nə zamana hazır
olub, qüvvəyə minəcəyinə dair hər hansı norma müəyyən
72
edilmədi. Yəni, bilərəkdən “hüquqi boşluq” yaradıldı. Qanunda
qeydə alınmayan qrantlar üzrə əməliyyatın aparılması
qadağan edildiyindən və buna görə yüksək miqdarda
inzibatə cərimələr müəyyən edildiyindən yeni stuatsiyada
bütün qrantların verilməsi və icrası qadağan edilmiş oldu.
Bu normanın hüquqa uyğunluğunu müzakirə etmək belə
artıqdır. Çünki, həm hüquqi, həm də faktiki olaraq QHTlərin,
beynəlxalq təşkilatların filial və nümayəndəliklərinin
fəaliyyəti dayandırılıb. Bu Avropa İnsan hüquqları Konvensiyasının
11-ci, Azərbaycan Respublikası Konstitusiyasının
58-ci, 71-ci maddələrinə zidddir və legitim-hüquqi
mənafelərə xidmət göstərmir. Burdakı məhdudiyyətin
söykənəcəyi ağılabatan hüquqi mənafe yoxdur.
17 dekabr 2013-cü il tarixdə Qeyri-hökumət təşkilatları
(ictimai birliklər və fondlar) haqqında Azərbaycan Respublikasının
Qanununa 24-1.ci-maddəsinə əlavə edilən
4–cü bənddə göstərilir ki, İanə edilən pul vəsaitləri qeyrihökumət
təşkilatının, habelə xarici dövlətlərin qeyrihökumət
təşkilatlarının filial və ya nümayəndəliklərinin
bank hesabına köçürmə yolu ilə qəbul edilir və yalnız
iki yüz manatadək ianəni nağd şəkildə qəbul edə bilər.
Beləliklə, kommersiya hüquqi şəxsləri ilə qeyri-kommersiya
hüquqi şəxsləri arasında bir ayrıseçkilik yaradı-
lıb. Kommersiya hüquqi şəxsi üçün və ya digər QHT və
nümayəndəlik olmayan qeyri-kommersiya qurumlarına
bu məhdudiyyət tətbiq edilmədiyi halda, qeyri-hökumət
təşkilatının, habelə xarici dövlətlərin qeyri-hökumət
təşkilatlarının filial və ya nümayəndəliklərinin nağd ianə
qəbul etmək imkanları məhdudlaşdırıb. Bu norma yuxarıda
geniş şəkildə iah edilən Konstitusiyanın 25-ci maddəsində
nəzərdə tutulan bərabərlik hüququnun pozulmasıdır. Ayrıca,
ölkədə maliyyə sistemındə qanunvericiliyə görə hesablaşmalar
nağd və köçürmə yolu ilə mümkün olmasına,
73
nağd ödənişlərdə bir məhdudiyyət tətbiq edilmədiyinə
baxmayaraq, qeyri-hökumət təşkilatının, habelə xarici
dövlətlərin qeyri-hökumət təşkilatlarının filial və ya
nümayəndəliklərinə bu imkanın verilməməsi hüquq
qarşısında ayrıseçkiliyin tətbiq edilməsidir. Başlıca gəlir
mənbəyi qrant, bağışlar və ianələr olan bu qurumların bü-
tün gəlirlərinin məqsədə yönəldiyi hüquqi məcburiyyət
olduğu bilindiyi halda, onlara belə süni problemlərin yaradılması
hüquq tənzimləmə adı altında fəalyyət sferalarının
daraldılması legitim hüquqi mənafə hesab edilə
bilməz. QHT-lərin şəffaflığından narahatçılıqla da bunları
izah etmək mümkün deyil. Çünki, bu qurumlar digər
kommersiya hüquqi şəxslərindən daha çox hesabatlıdırlar.
Mövcud qanunvericiliyin tələbinə əsasən bu qurumlar
hər rübdə bir dəfə və ildə bir dəfə olmaqla 5 dəfə, əgər
tək sadələşdirilmiş yox, ƏDV və mənfəət vergisi üzrə də
ödəyicidirlərsə, o zaman il ərzində 10 dəfə Vergilər üzrə,
5 dəfə DSMF üzrə, 1 dəfə maliyyə, hər ünvan dəyişikliyi,
toplantı keçirmə, qrant alma, qrantda müddət dəyişməsi,
məqsəd dəyişməsi, qrant üzrə xidmət göstərilməsi durumlarında
isə Ədliyyə Nazirliyinə hesabatlar, sənədlər
təqdim edir. Beləliklə, bəzən bir il ərzində 20-dən çox hesabat
təqdim edir.
17 dekabr 2013-cü il tarixdə Qeyri-hökumət təşkilatları
(ictimai birliklər və fondlar) haqqında Azərbaycan Respublikasının
Qanununun 24-1-ci maddəsinə əlavə edilən
5-ci bənd, 10 ay keçməmiş, yəni daha doğru-dürüst tətbiq
imkanı tapmamış 17 oktyabr 2014-cü il tarixli 1082-IVQD
nömrəli Azərbaycan Respublikasının Qanunu ilə bir daha
dəyişikliyə məruz qaldı. İlkin mətndə bildirilirdi ki, Qeyrihökumət
təşkilatı, habelə xarici dövlətlərin qeyri-hökumət
təşkilatlarının filial və ya nümayəndəlikləri qəbul etdiyi
ianələrin məbləği və ianəni vermiş şəxslər barədə
74
məlumatlar müvafiq icra hakimiyyəti orqanına təqdim olunan
maliyyə hesabatına daxil edilir. Sonrakı dəyişiklikdən
sonra mahiyyət tamamilə dəyişdirildi. Son versiyada deyilir
ki: “Qeyri-hökumət təşkilatı, habelə xarici dövlətlərin qeyrihökumət
təşkilatlarının filial və ya nümayəndəlikləri qəbul etdiyi
ianələrin məbləği və ianəni vermiş şəxslər barədə məlumatları
müvafiq icra hakimiyyəti orqanı tərəfindən müəyyən edilmiş qaydada
müvafiq icra hakimiyyəti orqanına təqdim edir. Barəsində
məlumat təqdim edilməmiş ianələr üzrə bank əməliyyatları və
hər hansı digər əməliyyatlar aparıla bilməz.” Əlləvki redaksiyada
illik maliyyə hesabatına salınma yetərli idi isə, son
versiyada bu maddənin mahiyyəti də digər əlavələrdə olduğu
kimi məhdudlaşdırıcı xarakterə çevrildi. Burada ən
ciddi problemlərdən biri, müvafiq icra hakimiyyəti orqanının
müəyyən etməli olduğu ianənin məbləği və digər
məlumatların yer alacağı qaydanın hansı müddət ərzində
hazırlanmasına dair heç bir şərtin olmamasıdır. 14 noyabr
2014-cü il tarixli, № 345 saylı “Qeyri-hökumət təşkilatları (ictimai
birliklər və fondlar) haqqında” Azərbaycan Respublikasının
Qanununda dəyişikliklər edilməsi barədə” 2014-cü il 17
oktyabr tarixli 1082-IVQD nömrəli Azərbaycan Respublikasının
Qanununun tətbiqi haqqında Azərbaycan Respublikası Prezidentinin
Fərmanında da bu qaydaların mövcud olmadığı
zaman dilimində faktiki olaraq dayandırılan fəaliyyətin
aqibəti qeyri-müəyyən qalıb. Çünki, bu maddənin son
cümləsi “Barəsində məlumat təqdim edilməmiş ianələr üzrə
bank əməliyyatları və hər hansı digər əməliyyatlar aparıla
bilməz”-deyərək, qeyri-müəyyən müddətdə formalaşacaq
qaydaların yoxluğunda əməliyyatlara da icazə vermir.
Beləliklə, praktiki və hüquqi olaraq bu istiqamətdəki
bütün fəaliyyətlər dayandırılıb. Bu birləşmək azadlığı-
nı təmədən yox edən anlayışdır və fəaliyyətin tammailə
məhdudlaşdırılmasıdır.
75
2014-cü il 17 oktyabr tarixli 1082-IVQD nömrəli
Azərbaycan Respublikasının Qanununu ilə “24-2”-ci
maddə Qeyri-hökumət təşkilatları (ictimai birliklər və
fondlar) haqqında Azərbaycan Respublikasının Qanununa
əlavə edilib. Maddə “Qeyri-hökumət təşkilatı tərəfindən
xidmətlərin göstərilməsi və işlərin görülməsi”- adlanır. Bilindiyi
kimi Qanunda QHT-lərin məhdud şəkildə kommersiya
fəaliyyəti ilə məşğul olmaları mümkündür. Bu Qanunun
24.0.3-cü maddəsində nəzərdə tutulmuş malların satışından,
xidmətlər göstərilməsindən, işlər görülməsindən
daxilolmalar şəklində nəzərdə tutulub. Daha öncə
qanunvericiliyə ard-arda salınan ciddi nəzarət sistemi ilə
QHT-lərin aldığı qrant, ianə, yardım və digər bağışlarının
qeydiyyata alınması məcburiyyəti gətirilmişdisə, bu yeni
maddə ilə: “Xarici maliyyə mənbələri hesabına xidmətlərin
göstərilməsi və ya işlərin görülməsi haqqında müqavilələrin
qeydə alınması üçün qeyri-hökumət təşkilatı tərəfindən müvafiq
icra hakimiyyəti orqanına təqdim olunur”- deyərək, xidməti
müqavilələrin də qeydiyyatının məcburiliyi gətirildi.
Həmin maddənin 2-ci bəndində isə “Müqavilə olmadan
və ya qeydiyyata alınmamış müqavilə üzrə xidmətlər göstərən
və ya işlər görən qeyri-hökumət təşkilatı Azərbaycan Respublikasının
İnzibati Xətalar Məcəlləsinə əsasən məsuliyyət
daşıyır.”-deyərək inzibati məsuliyyət yarandığını bildirir.
Beləliklə, digər bütün subyektlərdən, fiziki və hüquqi
şəxslərdən fərqli olaraq QHT-lərin bağladıqları xidməti
müqavilələrin qeydiyyata alınması bu qurumların ciddi
şəkildə hüquqi diskrimnasiyaya məruz qaldıqlarını
göstərir. Praktiki olaraq bu dəyişiklik ilə QHT-lərin hər
bir addımı dövlət qurumunda qeydiyyat şərti ilə mümkün
olur. Bu normanın gətirilməsi, praktikada qrant qeydiyyatı
zamanı yaranan hüquqi və praktiki problemlərin
xidməti müqavilələrin qeydiyyatında da yaşanacağını
76
göstərir. Xarici mənbələrdən alınan Qrant müqavilələri
qeydiyyata təqdim edilsə də praktikada son bir ildir heç
bir müqavilə qeydiyyata alınmayaraq, həmin qrant üzrə
bank əməliyyatları qadağan edilib. 14 noyabr 2014-cü il
tarixli, № 345 saylı “Qeyri-hökumət təşkilatları (ictimai
birliklər və fondlar) haqqında” Azərbaycan Respublikasının
Qanununda dəyişikliklər edilməsi barədə” 2014-cü
il 17 oktyabr tarixli 1082-IVQD nömrəli Azərbaycan Respublikasının
Qanununun tətbiqi haqqında Azərbaycan
Respublikası Prezidentinin Fərmanının 1.2.2-ci bəndində
Azərbaycan Respublikası Nazirlər Kabinetinə tapşırılır ki,
2 ay müddətində Azərbaycan Respublikası Prezidenti ilə
razılaşdırmaqla “Qeyri-hökumət təşkilatları (ictimai birliklər
və fondlar) haqqında” Azərbaycan Respublikası Qanununun 24-
2.1-ci maddəsinə uyğun olaraq, qeyri-hökumət təşkilatı tərəfindən
xarici maliyyə mənbələri hesabına xidmətlərin göstərilməsi və
ya işlərin görülməsi haqqında müqavilənin qeydə alınması qaydasını
müəyyən etsin; 14 Yanvar 2015-ci ildə nəzərdə tutulan
2 aylıq müddət bitsə də heç bir tənzimləmə yoxdur
və nə vaxt olacağı məlum deyil. Bununla da biz Qrantların
qeydiyyata alınmasında yaranan hüquqi problemin
xidməti müqavilələrin qeydiyyatında da anoloji olaraq
davam edəcəyini iddia etmək mümkündür. Ümumiyyətlə,
xidməti müqavilələrin də qrantlar kimi xüsusi olaraq bir
neçə prosedurdan keçərək, tərcümə edilərək, notaryusda
təsdiq olunaraq dövlət qeydiyyatına təqdim edilməsi,
həmin qurumdan qeydiyyata alındığına dair bildiriş alınmadan,
bank əməliyyatlarının qadağan olunması, yüksək
miqdarda inzibatə məsuliyyətlərin müəyyən edilməsi,
ayrıca dövlət məmurlarının fəaliyyətsizliyinə görə heç bir
məsuliyyətin olmaması, QHT-nin sadəcə qeydiyyatında
deyil, fəaliyyətinin bütün mərhələsində dövlət qeydiyyat
qurumundan asılılığı ciddi şəkildə birləşmək azadlığının
77
pozuntusudur və yuxarıda isnad etdiyimiz beynəlxalq
sənədlərə, Konvensiyanın 11-ci maddəsinə, Konstitusiyanın
58-ci, 25-ci, 71-ci maddələrinə açıq-aşkar zidd
tənzimlənmədir.
17 dekabr 2013-cü il tarixdə Qeyri-hökumət təşkilatları
(ictimai birliklər və fondlar) haqqında Azərbaycan Respublikasının
Qanununa əlavə edilən 26.4-cü maddənin
mahiyyəti də digər əlavələr kimi hüquqi baxımdan mübahisəlidir.
Əlavədə deyilir ki: “İctimai birliyin səlahiyyət
müddəti bitmiş icra orqanları tərəfindən təşkilatın fəaliyyəti ilə
əlaqədar hər hansı qərarların qəbul edilməsinə və ya sənədlərin
imzalanmasına yol verilmir.” İlk baxışdan normal yanaş-
ma kimi görünsə də, əslində müahisəli məqam var. Bəzən
bütün prosedurlar planlaşdırılan vaxtda baş tutmaya
bilir. Hətta, bəzən seçkili dövlət qurumlarına da
vaxtında yeni seçki keçirilmədiyi olur. Məsələn hazırda
parlamentdə bir neçə deputat yeri uzun müddətdir ki boş-
dur və seçki keçirilmir. Belə olan halda, son seçilmiş heyət,
yaxud şəxslər yeni seçkilərin keçirilməsi və sələflərin
seçilməsinədək həmin funksiyanı icra edir. Ayrıca, qurumların
nizamnamələrində bu boşluğu doldura bilən
müddəalar da olur. Müxtəlif obyektiv səbəblərdən İctimai
birliklərin illik toplantıları nizamnaməsində göstərilən
müddətdə baş tutmayıbsa, onun rəsmi və səlahiyyətli
orqanlarının, şəxsinin səlahiyyətsiz elan edilməsi və qurumun
fəaliyyətinin iflic edilməsi hüquqi tənzimləməni
təmin etəməkdən çox, hüquqi problem yaratmağa xidmət
edir. İctimai birliklərin zamanında qanuna uyğun şəkildə
formalaşmış icra orqanlarının nizamnamədə göstərilən
vaxtda hər hansı bir obyektiv səbəbdən toplanmaması
və yenidən formalaşması təşkilatın fəaliyyətini iflic
etməməlidir. Burada yeni icra orqanlarının formalaşması
üçün müəyyən əlavə müddət tanına bilərdi. Bu forma-
78
da sərt tənzimləmələrin gətirilməsi, daha çox könüllülük
əsasında birləşərək fəaliyyət göstərən ictimai qurumların
funksionallığına ciddi problem yaradır.
17 dekabr 2013-cü il tarixdə yeni məzmunda tərtib olunan
Qeyri-hökumət təşkilatları (ictimai birliklər və fondlar)
haqqında Azərbaycan Respublikasının Qanununun
29.5-ci maddəsinin məqsədi Qeyri-hökumət təşkilatları,
habelə xarici dövlətlərin qeyri-hökumət təşkilatlarının filial
və nümayəndəliklərin fəaliyyətində şəffaflığın təmin
etməsini hədəflədiyi görüntüsü yaradır. Lakin mddənin
sonuncu cümləsindəki “müvafiq qanunvericiliklə müəyyən
edilmiş tədbirləri yerinə yetirməlidirlər”- şəklindəki əmredici
normanın mahiyyəti açıq deyil. Çünki, tədbirlərin
mahiyyəti məlum deyil.
17 dekabr 2013-cü il tarixdə Qeyri-hökumət təşkilatları
(ictimai birliklər və fondlar) haqqında Azərbaycan Respublikasının
Qanununa əlavə edilən 30-1-ci maddənin
mahiyyəti başdan-sona mübahisəlidir eyni zamanda
QHT və xarici dövlətlərin qeyri-hökumət təşkilatlarının
filial və ya nümayəndəliklərinin fəaliyyətini nəzarət aldı-
na almaq və məhdudlaşdırmaq xarakterlidir. Maddənin
adında onun məqsədi: “Qeyri-hökumət təşkilatlarının, habelə
xarici dövlətlərin qeyri-hökumət təşkilatlarının filial və ya
nümayəndəliklərinin fəaliyyətinin onların nizamnamələrinə
(əsasnamələrinə) və Azərbaycan Respublikasının qanunvericiliyinə
uyğunluğunun öyrənilməsi”- kimi təqdim edilsə də
gerçək məqsəd bu qurumların fəaliyyətinə problemlər yaratmaqdır.
Maddənin içərisində bunu görmək mümkündür.
Belə ki, 1-ci bənddə Qeyri-hökumət təşkilatlarının,
habelə xarici dövlətlərin qeyri-hökumət təşkilatlarının
filial və ya nümayəndəliklərinin fəaliyyətinin onların
nizamnamələrinə (əsasnamələrinə) və Azərbaycan Respublikasının
qanunvericiliyinə uyğunluğunun öyrənilməsi qaydalarını müvafiq icra hakimiyyəti orqanı müəyyən
edir. 1 fevral 2014-cü il tarixli, № 97 saylı “Qeyri-hökumət
təşkilatları (ictimai birliklər və fondlar) haqqında” Azərbaycan
Respublikasının Qanununda dəyişikliklər edilməsi barədə” 2013-
cü il 17 dekabr tarixli 849-IVQD nömrəli Azərbaycan Respublikası
Qanununun tətbiqi haqqında Azərbaycan Respublikası Prezidentinin
Fərmanı ilə bu qurum Azərbaycan Respublikasının
Ədliyyə Nazirliyidir. Bu maddə ilə hədəfə götürülmüş
QHT-lərin fəaliyyətini yoxlamaq üçün Ədliyyə Nazirliyinə
nazirliyin və digər qurumların nümayəndələrini cəlb etmə
imkanı vermişdir. Praktikada SMDT-nin fəaliyyətinə xitam
verilərkən, QHT-liderlərinə qarşı açılan cinayət işlərində
bu formada “cəlb edilən mütəxəssislər” əslində peşəkar
kimi davranmamış, qanunvericiliyin tələblərini doğru
şərh etməmiş, nəticədə QHT-lərin və onların liderlərinin
cəzalanmalarına “qanuni yardım” etmişdirlər. Ayrıca, bu
maddədə yoxlama prosesinə maneələr yaratmanın inzibati
pozuntu kimi məsuliyyət yaradacağı da maddədə bildirilib.
Göründüyü kimi məqsəd ictimai birliklərin və digər
qurumların fəaliyyətinə məhdudiyyətlər yaratmaqdır.
Qeyri-Hökumət Təşkilatlarının məsuliyyəti
17 dekabr 2013-cü il tarixdə Qeyri-hökumət təşkilatları
(ictimai birliklər və fondlar) haqqında Azərbaycan Respublikasının
Qanununun 31-ci maddəsi tamamilə yeni
redaksiyada təqdim edilmişdir. Bu maddə 30 iyun 2009-
cu il tarixli 842-IIIQD nömrəli Azərbaycan Respublikasının
Qanunu ilə əslində sərtləşdirilmiş, maddəyə daha
öncə mövcud olmayan iki fərqli cəza əlavə edilmişdi.
Birincisi, Hüquqi şəxslərin dövlət reyestri üçün zəruri
olan məlumatların təqdim edilməməsinə və ya yanlış
məlumatların verilməsinə görə qeyri-hökumət təşkilatına
80
xəbərdarlıq edildiyi qərarlaşdırılmış, ikincisində isə Qeyrihökumət
təşkilatı illik maliyyə hesabatını müəyyən edilmiş
müddətdə təqdim etmədikdə müvafiq icra hakimiyyəti
orqanı həmin təşkilata yazılı surətdə xəbərdarlıq etməklə
müvafiq hesabatın 30 gün müddətində təqdim edilməsinə
dair göstəriş verildiyi bildirilmişdi. Bu müddətdə hesabat
təqdim etməyən qeyri-hökumət təşkilatı Azərbaycan Respublikasının
qanunvericiliyinə uyğun olaraq məsuliyyət
daşıdığı nəzərdə tutulmuşdur. Yeni redaksiyada isə eyni
müddəalar qalmaqla bərabər, ilk fərq, sadəcə Qeyri-hökumət
təşkilatı yox, həm də xarici dövlətin qeyri-hökumət
təşkilatının filial və ya nümayəndəliyinin məsuliyyətə cəlb
olunacağını görürük. Ikincisi, bu qurumların yol verdikləri
pozuntuları 30 gün ərzində aradan qaldırmazlarsa onların
fəaliyyəti məhkəmə qərarı ilə bir ilədək müddətə dayandı-
rıla biləcək. Ayrıca, dayandırılmaya əsaslar gen-bol şəkildə
sayılıbdır. Fövqəladə vəziyyətin tətbiq edilməsinə səbəb olmuş
şəraitin aradan qaldırılmasına maneçilik törətmək və
pozuntuya görə inzibati məsuliyyətə cəlb edildikdən sonra
qurum tərəfindən həmin pozuntuların aradan qaldırılılmaması
halına Ədliyyə Nazirliyinin tələbi ilə, qeyri-hökumət
təşkilatının icra orqanı tərəfindən təşkilatın üzvlərinin
hüquqlarının pozulmasının müəyyən edilməsi halında
üzvlərin tələbi ilə onun fəaliyyətinin məhkəmə tərəfindən
bir il dayandırılması gətirib çıxaracaq. Doğrudur, 31.7-ci
maddədə fəaliyyətin dayandırılmasına səbəb olmuş pozuntuların
aradan qaldırılması halında Ədliyyə Nazirliyinin
və hüququ pozulmuş şəxsin müraciəti ilə vaxtından
əvvəl bərpa oluna biləcəyi göstərilib. Lakin, bütünlüklə,
maddənin mahiyyətində cəzalandırma, məhdudlaşdırma,
dayandırma kimi ancaq məhdudlaşdırıcı normalar önə
çıxarılmışdır.
81
Bu maddə ilə gətirilən digər önəmli məhdudiyyət,
Qeyri-hökumət təşkilatına, habelə xarici qeyri-hökumət
təşkilatının filial və ya nümayəndəliyinə bir il ərzində
ikidən çox yazılı surətdə xəbərdarlıq və ya pozuntuların
aradan qaldırılması haqqında göstəriş verildiyi halda qeyrihökumət
təşkilatı, habelə xarici qeyri-hökumət təşkilatının
filial və ya nümayəndəliyi Ədliyyə Nazirliyinin müraciəti
əsasında məhkəmənin qərarı ilə ləğv edilə bilər. Bu norma
da digər normalar kimi müddəası da birləşmək azadlığı
anlayışına ziddir. Belə ki, “pozuntuların aradan qaldırılması
haqqında göstərişin” verilməsinin yetərli olması və bu pozuntunun
aradan qaldırılmasından asılı olmayaraq bunun
təşkilatın ləğvi səbəbi kimi göstərilməsi ciddi hüquq pozuntusudur
və azadlıqları məhdudlaşdırma baxımından
legitim məqsəd daşımamaqdadır. Bu maddənin ən diqqət
çəkən tərəfi, QHT-yə ediləcək xəbərdarlıqların sayının
sürətlə çoxaldılması və QHT-lər üçün ciddi təhlükəyə
çevrilməsidir. Xəbərdarlıq edilən hallardan biri, Qeyrihökumət
təşkilatı illik maliyyə hesabatını müəyyən edilmiş
müddətdə təqdim etmədikdə müvafiq icra hakimiyyəti
orqanı həmin təşkilata yazılı surətdə xəbərdarlıq etməklə
müvafiq hesabatın 30 gün müddətində təqdim edilməsinə
dair göstəriş verir. Bu müddətdə hesabat təqdim etməyən
qeyri-hökumət təşkilatı Azərbaycan Respublikasının
qanunvericiliyinə uyğun olaraq məsuliyyət daşıyır.
Xəbərdarlıq edilən hallardan digər biri, Qeyri-hökumət
təşkilatının hüquqi ünvanının dəyişdiyində Ədliyyə
Nazirliyinə bu barədə 7 gün ərzində yazılı məlumat
verilməlidir. Hüquqi ünvanın dəyişməsinə dair bu müddət
ərzində xəbər verməyən QHT, xəbərdarlığa məruz qalır.
Xəbərdarlıq edilən bir digər hal, QHT-nin aldığı
qrant haqqında müvafiq qaydada Ədliyyə Nazirliyinə
müqavilənin notarial təsdiqli surətinin 30 gün ərzində
82
verilməməsi xəbərdarlığa səbəb olmaqla bərabər, İnzibati
Xətalar Məcəlləsinin 223-1-ci maddəsində Qrant verən
Azərbaycan Respublikasının hüquqi və ya fiziki şəxsi,
yaxud Azərbaycan Respublikasının hüquqi şəxsinin filial
və ya nümayəndəliyi olan donorlar və ya qrant alan
Azərbaycan Respublikasının resipiyentləritərəfindən qrant
alınması (verilməsi) haqqında müqavilələrin və qərarların
surətlərinin qeydiyyat üçün qanunvericiliklə müəyyən
edilmiş müddətlərdə Azərbaycan Respublikasının müvafiq
icra hakimiyyəti orqanına təqdim edilməməsinə görə
fiziki şəxslər 1000 manatdan 2000 min manatadək miqdarda,
vəzifəli şəxslər 1500 manatdan 2500 manatadək miqdarda,
hüquqi şəxslər 5000 manatdan 7000 manatadək miqdarda
cərimə ilə cəzalandırılır. Problematik məsələlərdən biri budur
ki, bu norma 2008-ci ilin 12 dekabr tarixinədək 20 manatdan
50 manatadək nəzərdə tutulmuşdu. 18 dekabr 2008-
ci il tarixli 740-IIIQD nömrəli Azərbaycan Respublikasının
Qanunu ilə İnzibati Xətalar Məcəlləsindəki bu cərimənin
miqdarı 50 dəfə artırıldı və 1000 manatdan 2500 manatadək
qaldırıldı. 15 fevral 2013-cü il tarixli 563-IVQD nömrəli
Azərbaycan Respublikasının Qanunu ilə cərimənin miqdarı
və əhatə etdiyi kateqoriya bir az da genişləndi və vəzifəli
şəxslər min beş yüz manatdan iki min beş yüz manatadək
miqdarda, hüquqi şəxslər beş min manatdan yeddi min
manatədək cərmələnməsi qərarlaşdırıldı. 6 il öncəsinədək
maksimum cərimə miqdarı 50 manatdan 7500 manatadək,
yəni 150 dəfə ağırlaşdırıldı.
Eyni miqdarda cərimə Dini qurumlar tərəfindən qrant
alınması (verilməsi) haqqında müqavilələr və qərarlar
Azərbaycan Respublikasının müvafiq icra hakimiyyəti
orqanında qeydiyyata alınmadan həmin qrantlardan
istifadə və onlar üzrə əməliyyatlar aparılmasına görə də
tətbiq edilir.-
83
Qrant müqaviləsi (qərarı) olmadan Azərbaycan Respublikasında
fəaliyyət göstərən dini qurumlar, qeyri-hökumət təşkilatları,
o cümlədən xarici dövlətlərin qeyri-hökumət təşkilatlarının filial
və nümayəndəlikləri tərəfindən maliyyə vəsaiti şəklində və
(və ya) başqa maddi formada yardımın qəbul edilməsinə görə
nəzərdə tutulan cərimə daha da yüksəkdir. 5 fevral 2013-cü il
tarixli 563-IVQD nömrəli Azərbaycan Respublikasının Qanunu
ilə İnzibati Xətalar Məcəlləsinə əlavə edilən bu yeni
norma ilə “inzibati xətanın bilavasitə obyekti olmuş vəsait və
əşyalar müsadirə olunmaqla vəzifəli şəxslər 2500 manatdan
5000 manatadək miqdarda, hüquqi şəxslər 8000 min manatdan
15000 manatadək miqdarda cərimə edilir.
7 dekabr 2013-cü il tarixli 850-IVQD nömrəli Azərbaycan
Respublikasının Qanunu ilə İnzibati Xətalar Məcəlləsinə
223-1.4 maddə əlavə edilmiş, “Qeyri-hökumət təşkilatları,
xarici dövlətlərin qeyri-hökumət təşkilatlarının Azərbaycan
Respublikasındakı filial və ya nümayəndəlikləri, yaxud banklar
tərəfindən “Qrant haqqında” Azərbaycan Respublikasının
Qanunu ilə müəyyən edilmiş qaydada qeydiyyata alınmamış
qrant alınması (verilməsi) haqqında müqavilələr (qərarlar)
üzrə bank əməliyyatlarının və hər hansı digər əməliyyatların
aparılmasına görə” –də vəzifəli şəxslərin 1500 yüz manatdan
5000 manatadək miqdarda, hüquqi şəxslərin 5000
manatdan 8000 manatadək miqdarda cərimə edilməsi
qərarlaşdırılmışdır.
Yuxarıda xəbərdarlıq edilməsi nəzərdə tutulan halların
hər hansı birinin il ərzində iki dəfə baş verməsi, birləşmək
azadlığı hüququnu məhdudlaşdıran, yaxud bütünlüklə
ortadan qaldıran hal olması, birləşmək azadlığını
məhdudlaşdıran legitim məqsədləri ciddi şəkildə aşmaqda,
bu sanksiya demokratik cəmiyyətdə zərurilik testinə uy-
ğun gəlməməkdədir. Ayrıca, cərimələrin ölkədəki maliyyə-
iqtisadi artıma paralel olmadan, 150-dəfələrlə artırılma-
84
sındakı məqsəd də aydın şəkildə tənzimləmə xarakterli
olmayıb, məhdudlaşdırıcı xarakterlidir. Hər hansı inzibati
pozuntuya yol verən qurumun bu pozuntuya görə yüksək
miqdarda cərimələnməsindən sonra, bu hərəkətin eyni zamanda
bağlanmaya da əsas təşkil etməsi, bir hərəkətə görə
bir cəza mexanizmini aşaraq, həm cərimələnmək, həm də
iki dəfə cərimələndiyi halda paralel ləğv edilmək təhlükəsi
ilə qarşı-qarşıya qalmaq heç bir halda birləşmək azadlığı
anlayışı ilə uzlaşmır.
Ümumiyyətlə, 31-ci maddənin ruhunda fundamental
azadlıqlardan olan birləşmək azadlığının özünü zədələmədən,
digər legitim mənafelər üçün tətbiq oluna biləcək
məhdudiyyətlərin heç bir elementi yoxdur. Sadəcə, inzibati
reqlamentdən doğan pozuntulardan söhbət getsə də,
nəticədə fundamental azadlığın özünü ortadan qaldıran
dayandırma, ləğvetmə kimi ağır sanksiyalara yer verilmişdir.
Bu baxımdan, maddənin mənimsədiyi tənzimləmə
həm beleynəlxalq hüquq normalarına, həm də Azərbaycan
Respublikası Konstitusiyasına zidddır.
17 dekabr 2013-cü il tarixli 850-IVQD nömrəli Azərbaycan
Respublikasının Qanunu İnzibati Xətalar Məcəlləsinə
4 yeni maddə -340-2-ci, 340-3-cü, 340-4-cü və 340-5-ci
maddələr əlavə edilib.
Dəyişikliklərdən biri olan 340-2-ci maddə qeyri-hökumət
təşkilatları haqqında qanunvericiliyin pozulması-
dır. Maddəyə əsasən, “Qeyri-hökumət təşkilatları, xarici
dövlətlərin qeyri-hökumət təşkilatlarının Azərbaycan Respublikasındakı
filial və ya nümayəndəlikləri tərəfindən:
- qanunvericiliklə müəyyən edilmiş qaydada dövlət
qeydiyyatına alınmamış dəyişikliklər (təsis sənədlərində
edilmiş və ya hüquqi şəxslərin dövlət reyestrində əvvəllər
qeydə alınmış faktların sonrakı dəyişikliyi) əsasında hər
hansı fəaliyyətin həyata keçirilməsi;
85
- ictimai birlik tərəfindən onun üzvlərinin reyestrinin
aparılmaması;
- sahibkarlıq fəaliyyəti nəticəsində əldə edilmiş gəlirin
təşkilatın məqsədlərinə yönəldilməməsi;
- könüllü fəaliyyətə cəlb edilmiş şəxslərlə müqavilələrin
bağlanılmaması;
- nizamnaməsində (əsasnaməsində) nəzərdə tutulmuş
məqsədlərə zidd fəaliyyət göstərməsinə görə:
- vəzifəli şəxslər 1000 manatdan 2000 manatadək
miqdarda, hüquqi şəxslər 2500 manatdan 3000 manatadək
miqdarda cərimə edilir.
İnzibati Xətalar Məcəlləsinə bir digər əlavə 340-3-cü
maddədir. Maddəyə əsasən, Qeyri-hökumət təşkilatlarının,
xarici dövlətlərin qeyri-hökumət təşkilatlarının filial
və ya nümayəndəliklərinin fəaliyyətinin onların nizamnamələrinə
(əsasnamələrinə) və qanunvericiliyə uyğunluğunun
öyrənilməsinə maneələrin törədilməsi inzibati
məsuliyyət yaradır. Maddəyə əsasən:
- Ədliyyə Nazirliyi tərəfindən qeyri-hökumət təşkilatlarının,
xarici qeyri-hökumət təşkilatının Azərbaycan
Respublikasındakı filial və ya nümayəndəliklərinin fəaliyyətinin
onların nizamnamələrinə (əsasnamələrinə) və
Azərbaycan Respublikasının qanunvericiliyinə uyğunlu-
ğunun öyrənilməsinə maneələrin yaradılmasına;
- sorğulara cavab verilməməsinə;
- tələb olunan sənədlərin və məlumatların təqdim
edilməməsinə;
- yanlış məlumatların verilməsinə görə - vəzifəli şəxslər
1000 manatdan 2000 manatadək miqdarda, hüquqi şəxslər
2500 manatdan 3000 manatadək miqdarda cərimə edilir.
İnzibati Xətalar Məcəlləsinə edilən bir digər əlavə
ilə Qeyri-hökumət təşkilatları, xarici dövlətlərin qeyri-
86
hökumət təşkilatlarının filial və ya nümayəndəlikləri tərəfindən
müvafiq icra hakimiyyəti orqanının xəbərdarlığında
və ya göstərişində bildirilmiş pozuntuların vaxtında aradan
qaldırılmamasını cəzalandırır.
Qeyri-hökumət təşkilatları, xarici qeyri-hökumət
təşkilatlarının Azərbaycan Respublikasındakı filial və ya
nümayəndəlikləri tərəfindən müvafiq icra hakimiyyəti
orqanının xəbərdarlığında və ya göstərişində bildirilmiş
pozuntuların vaxtında aradan qaldırılmamasına görə
-vəzifəli şəxslər 1000 manatdan 2000 manatadək miqdarda,
hüquqi şəxslər 2500 manatdan 3000 manatadək miqdarda
cərimə edilir.
İnzibati Xətalar Məcəlləsinə əlavə edilən bir digər əlavə
ilə Xarici dövlətlərin qeyri-hökumət təşkilatlarının filial və
ya nümayəndəliklərinin fəaliyyət göstərməsi qaydalarının
pozulması cəzalandırma səbəblərindən bir digəridir. Xarici
dövlətlərin qeyri-hökumət təşkilatlarının filial və ya
nümayəndəliklərinin “Hüquqi şəxslərin dövlət qeydiyyatı
və dövlət reyestri haqqında” Azərbaycan Respublikasının
Qanunu ilə müəyyən edilmiş qaydada dövlət qeydiyyatı-
na alınmadan fəaliyyət göstərməsinə görə - fiziki şəxslər
1000 manatdan 2500 manatadək miqdarda, vəzifəli şəxslər
2500 manatdan 3000 manatadək miqdarda, hüquqi şəxslər
5000 manatdan 8000 manatadək miqdarda cərimə edilir.
Bu tənzimləmə ilə İnzibati Xətalar Məcəlləsinə əlavə
edilən bu maddələrin hər birində inzibati cəzalara əsas
təşkil edən bütün məsələlər əslində tamamilə süni yaradılan
problemlərdir. Cərimələrin miqdarının astronomik
olması isə bu baxımdan məqsədin birləşmək azadlığına
zərbə vurmaqdır. Eyni məsələdə fərqli tənzimləmənin
olması, eyni vəzifələrin icrası zamanı fərqi məsuliyyətin
müəyyən edilməsi 2009-cu ildə Konstitusiyaya edilən son
düzəlişlərdən sonra 25-ci maddəyə əlavə edilmiş 5-ci bəndə
87
xüsusilə ziddir. Konstitusiyaya əsasən ”Hüquq və vəzifələrlə
bağlı qərarlar qəbul edən dövlət orqanları və dövlət hakimiyyəti
səlahiyyətlərinin daşıyıcıları ilə münasibətlərdə hər kəsin bərabər
hüquqları təmin edilir”. İnzibati Xətalar Məcəlləsinin 240-
3-cü maddəsində qeyri-hökumət təşkilatlarının, xarici
qeyri-hökumət təşkilatının Azərbaycan Respublikasındakı
filial və ya nümayəndəliklərinin Ədliyyə Nazirliyinin
sorğuların cavab verməməsinə görə 3000 manatadək
cərimələnməsi nəzərdə tutulduğu halda, İnzibati Xətlar
məcəlləsinin 181-3.3-cü maddəsinə əsasən, Ədliyyə Nazirliyi
tərifindən qeyri-hökumət təşkilatlarının, xarici qeyrihökumət
təşkilatının Azərbaycan Respublikasındakı filial
və ya nümayəndəliklərinin, o cümlədən vətəndaşların
yazılı informasiya sorğusunu qəbul etməkdən imtinaya
görə maksimum 300 manat cərimələnməsi nəzərdə tutulur.
Eyni məsələdə fərq 10 dəfədir. Bu çox aydın şəkildə
göstərir ki, qanunlar hüquqa və ədalətin təmin olunmasına
xidmət etmir.
Təkliflər
Konstitusiyanın 58-ci maddəsinin mahiyyətinə uyğun
olaraq, birləşmək hüququnun qanuni tənzimləməsini
müəyyən edən qanunvericilik- Qeyri-hökumət təşkilatları
(ictimai birliklər və fondlar) haqqında Azərbaycan Respublikasının
Qanunu, Hüquqi şəxslərin dövlət qeydiyyatı
və dövlət reyestri haqqında Qanunu, Qrant Haqqında
Azərbaycan Respublikası Qanunu, İnzibati Xətalar
Məcəlləsinnin müvafiq normaları, Azərbaycan Respublikası
Prezidentinin bu sahə üzrə Fərmanları, Nazirlər
Kabinetinin bu sahə üzrə qərarları yuzarıda qeyd edilən
hüquqi problremlər də nəzərə alınaraq monitorinq
edilməli, yenidən işlənməlidir. Konstitusiyanın 58-ci
maddəsində birləşmək azadlığı daha geniş şəkildə qorunur
və birləşmək azadlığının həyata keçirilməsi üçün hər
hansı məhdudlaşdırıcı qanuni prosedurların zəruriliyi
nəzərdə tutulmur. Konstitusiya ilə nəzərdə tutulmayan
bir prosedurun Qanunda nəzərdə tutlması və üstəlik bu
prosedurlarda çoxlu məhdudlaşdırıcı normaların olması
Konstitusiyanın mahiyyətinə-ruhuna ziddir. Qanunla
birləşmək azadlığın tənzimlənməsi müəyyən proseduralara
tabe tutula bilər, lakin, bu proseduralarda azadlığı
məhdudlaşdıran normalar yox, onun reallaşmasını asanlaşdıran
və tənzimləyən normalar olmalıdır.
1. QHT və fondların, ictimai birliklərin, qeyri-kommersiya
qurumlarının fəaliyyətini tənzimləyən qanunvericilik
aktları demokratik dəyərlərə hörmət göstərən
ictimaiyyətin iştirakı ilə (QHT sektorunun, siyasi
partiyaların, media nümayəndələrinin və müstəqil
ekspertlərin aktiv iştirakı və konsensusu ilə) yenidən
işlənməli, mövcud qanunlarda olan, eyni zamanda
sonradan daxil edilən azadlıqları məhdudlaşdıran
89
və daraldan, habelə onun həyata keçirilməsini çox
qəliz proseduralara bağlayan normalarından imtina
edilməli, azadlıqları sadəcə Azərbaycanın qoşulduğu
beynəlxalq hüquq normaları, Avropa İnsan Hüquqları
Məhkəməsinin prisedent hüququ və beynəlxalq
təşkilatların o cümlədən Venetsiya Komissiyasının
rəyləri nəzərə alınmaqla tənzimləyən qanunvericilik
halına gətirilməlidir.
2. Konstitusiyada birləşmək azadlığının əvvəlcədən
müvafiq dövlət orqanından icazə alınaraq həyata
keçirilməsini nəzərdə tutan norma olmadığından,
birləşmək azadlığıni reallaşdırmaq istəyən və QHT
quran şəxslərin, habelə xarici qeyri-kommersiya qurumlarının
filial və nümayəndəliklərinin qeydiyyat
proseduraları sadələşdirilməli, qeyri-kommersiya qurumlarının
qeydiyyatının mətbu orqanlarda olduğu
kimi bildiriş sisteminə keçirilməsi təmin edilməlidir.
İstənilən hüquqi və fiziki şəxslər və ya şəxslər qrupu
öncədən icazə almadan birləşə bilməli və buna dair bir
bildirişi müvafiq dövlət orqanına verərək, müəyyən
vaxtdan sonra (ən çoxu bir həftə) sərbəst fəaliyyətə
başlaya bilməlidir. Müvafiq dövlət orqanı 1 həftə
ərzində eyni adda hüquqi şəxsin qeydiyyatda olması
halı istisna olmaqla, həmin təşkilatı rəsmi dövlət qeydiyyatına
götürməli və təsisçilərə şəhadətnamənin
surətini təqdim etməlidir. Bütün hallarda, təşkilat 1
həftə sonra hüquqi fəaliyyətə başlaya bilməlidir.
3. Hüquqi şəxslərin dövlət qeydiyyatı və dövlət reyestri
haqqında Qanunda QHT-lərə dair normalar tamamilə
yenilənməli, dövlət qeydiyyatı bildiriş sisteminə
görə sadələşdirilməş formada həyata keçirilməli, le-
90
gitim hüquqi məqsədə söykənməyən normalar ləğv
edilməlidir.
4. Qeyri-hökumət təşkilatları (ictimai birliklər və fondlar)
haqqında Azərbaycan Respublikasının Qanunu
ilə bərabər, QHT və Fondlar üçün Nümunəvi
Nizamnamə təsdiq edilməli, bu Nizamnamədə istər
birliyin, istərsə də fondun vahid idarəetmə forması
müəyyən edilməli, bütün QHT-lər bu formaya uy-
ğun idarəetmə sistemi mənimsəməlidir. Beləliklə,
Nizamnamələrin Qanunvericiliyə uyğunsuzluğuna
dair bir iddianın ortaya çıxmasının qarşısı alınacaq.
Ayrıca, bu Nümunəvi Nizamnamədə QHT-lərin
Konstitusiyada və Avropa İnsan Hüquq və Azadlıqlarına
dair Konvensiyada birləşmək azadlığının
məhdudlaşdırılmasını tələb edən legitim əsaslar
göstərilərək, QHT-lərin fəaliyyətinin çərçivəsi
müəyyən edilməli, beləliklə, bu çərçivə hər kəs üçün
öncədən müəyyən etdiyi və qəbul etdiyi fəaliyyət
çərçivəsi olmalıdır. Nümunəvi Nizamnamədə QHTlərin
hüquqa uyğun fəaliyyət istiqamətlərini seçmək
sərbəstliyi təmin edilməlidir. Beləliklə, QHT-lərin
hüquqa uyğun fəaliyyəti təmin ediləcək.
5. Qeyri kommersiya qurumlarının, xarici qeyri kommersiya
qurumlarının filial və nümayəndəliklərinin
fəaliyyətinə mane olan bütün normalar aradan qaldıırılmalı,
qrant və ianələrin qeydiyyat sistemi ləğv
edilməli, alınan qrant və ianələr haqqında məlumat
sadəcə illik maliyyə hesabatında təqdim edilməli,
qrant və ianələrə dair banklarda əməliyyat heç bir
ön şərtə bağlı olmadan tam sərbəst olmalı, qrant
və ianə ödənişlərində qanunla yol verilən hər iki
91
ödəniş sistemi, nağd və köçürmə sistemi mümkün
olmalıdır. Donorların sərbəst fəaliyyətinə mane
olan bütün normalar qanunvericilikdən çıxarılmalıdır.
Azərbaycanda fəaliyyət göstərən xarici QHTlərin
filial və nümayəndəliklərinin Azərbaycandakı
hər hansı fəaliyyətinə məhdudiyyət qoyulmamalı,
qanunvericilikdə bu tip ayrıseçkiliklərə yer
verilməməlidir.
6. QHT-lərin fəaliyyətinə xitam verilməsi yalnız məhkəmə
qaydasında olmalı:
• xitam verilməyə əsas təşkil edəcək səbəb konstitusiyada
göstərilməli, qanunda kifayət qədər aydın,
dəqiq və ətraflı nəzərdə tutulmalı, qadağanları
öncədən aydın görməyə imkan verməli və şərhində
mülahizə sərbəstliyi verən qeyri-müəyyən ifadə və
normalardan ibarət olmamalıdır;
• xitam verilməyə əsas təşkil edəcək hüquqi səbəblərin
məqsədi və nəticəsi yalnız, Azərbaycan Respublikasında
İnsan Hüquq və Azadlıqlarının Həyata
Keçirilməsinin Tənzimlənməsi haqqında Konstitusiya
Qanununun 3.5-ci və 3.6-cı maddələrində,
habelə Avropa İnsan Huquqlarının və Əsas Azadlıqların
Mudafiəsi Haqqında Konvensiyanın 11-ci
maddəsinin 2-ci bəndində sadalanmış legitim ictimai
mənafelərdən birinin və ya bir neçəsinin, yəni
milli təhlükəsizlik, ərazi bütövlüyü, ictimai asayiş
və təhlükəsizlik, iğtişaşların və cinayətin qarşısının
alınması, sağlamlığın və mənəviyyatın qorunması,
digər şəxslərin huquq və azadlэqlarэnэn mudafiəsi
ucun olamlэdэr;
• Xitam verilmə o zaman baş verməlidir ki, bu demokratik
cəmiyyətin varlığı üçün zəruri olan ən
92
mühüm dəyərlərin qorunmasına yönəlib və demokratik
cəmiyyətdə son zərurət kimi tətbiq edilir.
Yəni, legitim ictimai mənafeləri qorumaq üçün
birləşmək azadlığını daha az məhdudlaşdıracaq
başqa ağlabatan və səmərəli vasitələr tükənib;
• Birləşmək azadlığına son verərək QHT-nin fəaliyyətinə
xitam vermə, yaxud digər cərimə sanksiyaları
tətbiq etmə birləşmək azadlığına mütənasib olmalıdır,
yəni legitim ictimai mənafeni qorumaqdan
əldə olunan fayda məhdudlaşdırmanın (tətbiq
ediləcək sanksiyalar nəzərə alınmaqla) birləşmək
azadlığına vuracağı zərərdən daha üstün olmalıdır.
7. QHT-lərin fəaliyyətinə xitam verilməsinə əsas təşkil
edən süni səbəblər Qanundan çıxarılmalıdır. QHTnin
yazılı xəbərdarlıq alması, yaxud inzibati qaydada
cəzalandırılması təkbaşına onun ləğvinə əsas təşkil
etməməlidir. İnzibati cərimələrin miqdarı 2008-ci
ilədək olan limitlərə geri çəkilməli, heç bir kommersiya
məqsədi olmayan qeyri-kommersiya qurumlarının
astronomik cərimələri İnzibati Xətalar Məcəlləsindən
çıxarılmalıdır.
8. QHT-lərin fəaliyyət imkanları qanunda legitim əsas
olamadan məhdudlaşdırılmamalıdır. QHT-lərin hansı
fəaliyyətlərlə məşğul ola biləcəyinin göstərilməsi
də dolayılı olaraq məhdudlaşdırmaya xidmət edir.
Bu metodun seçilməsi yolverilməzdir.
9. Qanunda QHT-lərin adına dair normaların olması,
eyni adların mövcudluğu halı istisna olmaqla
müəyyən adların seçilməsinin yolverilməzliyinin
bildirilməsi, məqsədi ilə adın uyğunluğunun tələb
93
edilməsi, dolaylı olaraq azadlığı məhdudlaşdıran
və legitim əsaslardan birinə söykənməyən səbəblərdəndir.
Qanunda belə məhdudiyyətlərin olması
yolverilən deyil.
10. QHT-lərin fəaliyyətini tənzimləyən birbaşa və əlaqəli
normativ hüquqi aktlar yenidən nəzərdən
keçirilməli, onları müddəaları QHT-lərin fəaliyyətini
əngəlləyici olmamalı, tənzimləyici olmalıdır;
11. Qanunvericilikdə xarici hüquq şəxslərin nümayəndəlik
və filiallarının qeydiyyatı üçün tələb olunan
əngəlləyici proseduralar sadələşdirilməli, xüsusilə
saziş bağlama tələbi ləğv edilməli, Azərbaycan
QHT-ləri ilə onların hüquqlarnın eyniliyi təmin
edilməlidir. Yerli QHT-lər üçün tələb olunan proseduradan
əlavə, xarici hüquqi şəxslərin filial və
nümayəndəliklərinin qeydiyyatı üçün öz ölkəsində
hüquqi baxımdan fəaliyyət göstərdiyini təsdiq edən
sənədin təsdiqlənmiş surəti və təşkilatın nümayəndəlik
və ya filial açmasına dair qərarını təqdim etmək
yetərli olmalıdır. “Azərbaycan Respublikasında xarici
dövlətlərin qeyri-hökumət təşkilatlarının filial
və ya nümayəndəliklərinin dövlət qeydiyyatı ilə
bağlı Sazişin hazırlanması üçün danışıqların aparılması
və bağlanması Qaydaları”nın təsdiq edilməsi
haqqında 16 mart 2011-ci il tarixli Azərbaycan Respublikasının
Nazirlər Kabinetinin 43 saylı qərarı
ləğv edilməli, bu mərhələdə hökumətin müdaxilə
imkanları aradan qaldırılmalıdır.
12. QHT-lərin azadlıqlarına məhdudiyyət gətirən,
onun qanuni fəaliyyətinə süni maneələr yaradan
94
hərəkətlər kim tərəfindən edilməsindən asılı olmayaraq,
inzibati və cinayət məsuliyyəti yaratmalı-
dır. Müvafiq olaraq İnzibati Xətalar Məcəlləsinə və
Cinayət Məcəlləsinə yeni maddələr əlavə edilməli,
QHT-lərin fəaliyyətinə mane olan, onun hüquqları-
nı qanunsuz məhdudlaşdıran, qanunsuz hərəkət və
hərəkətsizliklərə yol verən rəsmi şəxslər və qurumlar
inzibati məsuliyyət daşımalı, əgər bu hərəkətlər
qəsdən və zor tətbiq edilərək baş verərsə cinayət
məsuliyyəti nəzərdə tutulmalıdır.
